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06.09.2016

Wiederkehrende Beiträge

Wann ist die Bildung einer einheitlichen Abrechnungseinheit für Straßenausbaubeiträge zulässig? Zu dieser Frage entschied das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz.

 

Grundsatzentscheidung:

Der Kläger wurde zu wiederkehrenden Beiträgen für eine einheitliche Verkehrseinrichtung herangezogen.

Das Verwaltungsgericht hat die Beitragsbescheide der Gemeinde (Beklagten) mit der Begründung aufgehoben, die Zusammenfassung sämtlicher zum Anbau bestimmter Verkehrsanlagen des Gemeindegebiets der Beklagten zu einem einzigen Ermittlungsgebiet in § 3 Abs. 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen – ABS – werde den Anforderungen nicht gerecht, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 (1 BvR 668/10,1BvR 2104/10) für die Bildung einer öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen zur Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge gemäß § 10a Kommunalabgabengesetz – KAG – aufgestellt habe.

 

Die obergerichtliche Entscheidung:

Das Oberverwaltungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Erhebung der wiederkehrenden Beiträge für Rechtens erachtet.

1. Die Ausgestaltung der wiederkehrenden Beiträge ist verfassungsgemäß

Gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG können die Gemeinden durch Satzung bestimmen, dass die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die Grundstücke verteilt werden, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Straße haben, die zu der aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehört.

Ohne Erfolg bleibt der Einwand des Klägers, die Bestimmung des § 10a KAG sei mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 (– 1 BvR 668/10 und 1 BvR 2104/10 –, NVwZ 2014, 1448, juris Rn. 35) entschieden, dass die Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge nach § 10a KAG verfassungsrechtlich zulässig ist. Danach verstößt § 10a KAG in verfassungskonformer Auslegung weder gegen Freiheitsrechte der Beitragspflichtigen in Verbindung mit der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung noch gegen den aus dem Gleichheitssatz abzuleitenden Grundsatz der Belastungsgleichheit. Die Bildung einer einheitlichen Abrechnungseinheit für Straßenausbaubeiträge ist danach zulässig, wenn mit den Verkehrsanlagen ein konkret-individuell zurechenbarer Vorteil für das beitragsbelastete Grundstück verbunden ist.

Dass die öffentlichen Straßen – wie vom Kläger betont wird – von jedermann kostenfrei benutzt werden dürfen, ändert nichts an dem Umstand, dass sie den anliegenden Grundstücken mit Baulandqualität Sondervorteile vermitteln, indem durch Herstellung und Erhaltung der verkehrlichen Erreichbarkeit deren qualifizierte Nutzungsmöglichkeit gesichert wird (vgl. OVG RP, Urteil vom 20. November 2007 – 6 C 10601/07.OVG –, AS 35, 209, juris; OVG RP, Beschluss vom 24. Februar 2012 – 6 A 11492/11.OVG –, AS 41, 69, juris). Mit dem Ausbaubeitrag wird folglich nicht die schlichte – auch der Allgemeinheit zustehende – Straßenbenutzungsmöglichkeit entgolten (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a.a.O. Rn. 58).

    1. Die einheitliche öffentliche Einrichtung der zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen ist in der Ausbaubeitragssatzung hinreichend bestimmt bezeichnet worden.

      Dies kann nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 9. März 2015 – 6 A 10054/15.OVG –, LKRZ 2015, 255, juris; Urteil vom 11. Dezember 2012 – 6 A 10818/12.OVG –, AS 41, 304, juris) durch die Angabe des gesamten Gemeindegebiets bzw. einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile erfolgen. Dabei bedarf es weder einer Aufzählung der Straßenparzellen unter Hinweis auf den räumlichen Umfang der Widmung noch der Beifügung eines Plans mit der Kennzeichnung der erstmals hergestellten und gewidmeten Anbaustraßen. Es reicht vielmehr aus, wenn der Umfang dieser Anbaustraßen der einheitlichen öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG am 31. Dezember eines Kalenderjahres bestimmbar ist. Angesichts dessen genügt die in § 3 Abs. 1 ABS vorgenommene Bezeichnung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung nach dem gesamten Gemeindegebiet, um feststellen zu können, welche Verkehrsanlagen in welcher räumlichen Ausdehnung zu der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen der Beklagten gehören.

      Soweit – wie der Kläger vorträgt – manche Straßen im Gemeindegebiet am 31. Dezember 2007, als die sachliche Beitragspflicht entstand, noch nicht oder noch nicht vollständig erstmals hergestellt oder gewidmet gewesen sein sollten, können sie in diesem Umfang nicht Teil der einheitlichen öffentlichen Einrichtung im Sinne des § 10a KAG sein (vgl. OVG RP, Urteil vom 11. Dezember 2012 – 6 A 10818/12.OVG –, AS 41, 304, juris). Ob dies am 31. Dezember 2007 der Fall war, ist bestimmbar.

      Ferner lässt sich ermitteln, ob und inwieweit eine Straße im maßgeblichen Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht „zum Anbau bestimmt“ war. Einer Verkehrsanlage kommt Anbaubestimmung zu, wenn und soweit an sie angebaut werden darf, d.h. wenn und soweit sie die an sie angrenzenden Grundstücke nach Maßgabe der bauplanungsrechtlichen Vorschriften bebaubar oder sonstwie in qualifizierter Weise (z.B. gewerblich) nutzbar macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1996 – 8 C 32.95 – BVerwGE 102, 294, juris). Neben Straßen, denen eine solche Funktion aufgrund der Festsetzungen eines Bebauungsplans zukommt, können zum Anbau bestimmt nur Straßen innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils i. S. d. § 34 Baugesetzbuch – BauGB – sein (vgl. OVG RP, Urteil vom 20. November 2007 – 6 C 10601/07.OVG –, AS 35, 209, juris). Sind solche Straßen im sogenannten unbeplanten Innenbereich nur zu einem Teil zum Anbau bestimmt, kann die übrige Teilstrecke grundsätzlich nicht zu der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen gehören.

    2. Die Zusammenfassung sämtlicher Anbaustraßen des Gemeindegebiets zu einer einzigen öffentlichen Einrichtung ist nicht zu beanstanden.

Die Bildung einer einzigen Abrechnungseinheit im gesamten Gemeindegebiet durch Satzung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10 und 1 BvR 2104/10 –, NVwZ 2014, 1448, juris Rn. 61) dann gerechtfertigt, wenn mit den Verkehrsanlagen ein Vorteil für jedes beitragsbelastete Grundstück verbunden ist. Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt danach nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a.a.O. Rn. 64). In kleinen Gemeinden – insbesondere solchen, die nur aus einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen – decken sich einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet häufig (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a.a.O. Rn. 64). Von einer zusammenhängenden Bebauung, die regelmäßig eine Aufteilung des Gemeindegebiets in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen entbehrlich macht, kann allerdings nicht gesprochen werden, wenn Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang zwischen den bebauten Gebieten liegen (vgl. OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, KStZ 2015, 75, juris). Auch Bahnanlagen, Flüsse und größere Straßen, deren Querung mit Hindernissen verbunden ist, können eine Zäsur bilden, die den Zusammenhang einer Bebauung aufhebt (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014, a.a.O. Rn. 64; OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG – KStZ 2015, 75, juris).

Entgegen der Auffassung des Klägers fehlt es der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen der Beklagten nicht wegen der Bahnlinie oder wegen der beiden Landesstraßen L 377 und L 234 an einem zusammenhängend bebauten Gebiet. Die Bahnlinie stellt angesichts der Bahnüberführung der S.- Str. keine Zäsur dar, deren Querung mit Hindernissen verbunden ist. Dies gilt auch für die beiden in der Ortsdurchfahrt vergleichsweise schmalen Landesstraßen L 377 (H.-Str.) und L 234 (O.-Str., S.-Str., B.-Str.), denen keine trennende, sondern eine verbindende Wirkung der bebauten Bereiche zukommt.

Daran ändert der Umstand nichts, dass die S.-Str.dort, wo sie als Brücke über die Nahe führt, über eine Teilstrecke von ca. 120 m beidseitig nicht zum Anbau bestimmt ist. Abgesehen davon, dass eine Brücke typischer Weise ohne Anbaubestimmung ist, hat diese Teilstrecke ersichtlich eine besonders ausgeprägte Verbindungsfunktion zwischen den bebauten Bereichen nördlich und südlich der Nahe. Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Senats vom 25. November 2003 – 6 A 10631/03.OVG – zur Abrechnungseinheit vor der Einführung des § 10a KAG hinweist, fehlt es ungeachtet der geänderten Rechtslage an einer Übertragbarkeit auf die vorliegende Fallgestaltung. Denn die über die Nahe führende Teilstrecke der S.-Str. macht nur einen geringen Teil der Ausdehnung der gesamten Verkehrsanlage aus, die sich vom südlichen Ortseingang über die Nahe hinweg bis zum Ende der Bebauung im Norden (Bergstraße) erstreckt (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1996 - 8 C 32.95 -, BVerwGE 102, 294, juris).

Bei der Nahe und ihren insgesamt mehr als 100 m breiten Uferbereichen handelt es sich allerdings um eine topographische Zäsur zwischen dem bebauten Bereich nördlich der Nahe und dem südlich der Nahe gelegenen Ortsgebiet der Beklagten, wie in dem angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt wurde. Ein solcher Einschnitt hebt im Allgemeinen den Zusammenhang einer Bebauung auf (vgl. für die Saar: OVG RP, Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG – KStZ 2015, 75, juris; für die Mosel: OVG RP, Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11016/14.OVG –, esovgrp). Gleichwohl kann ein räumlicher Zusammenhang zwischen in dieser Weise getrennten bebauten Bereichen aufgrund der typischen tatsächlichen Straßennutzung bestehen. Dies kommt vor allem in dörflich strukturierten bebauten Bereichen und bei weniger prägnanten topographischen Zäsuren in Betracht, was auf die Nahe – im Vergleich mit der Saar und der Mosel – zutrifft. Aufgrund der typischen tatsächlichen Nutzung der S.-Str. (Nahebrücke) ist die Bildung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen (§ 3 Abs. 1 ABS) gerechtfertigt.

  1. Der Gemeinde obliegt ein Einschätzungsspielraum bei der Festlegung einer einheitlich öffentlichen Einrichtung

    Die Frage, ob die typische tatsächliche Straßennutzung einen räumlichen Zusammenhang zwischen zwei jeweils zusammenhängend bebauten, aber voneinander durch eine topografische Zäsur getrennten Gebieten herstellt, ist – ähnlich wie die Festlegung des Gemeindeanteils (vgl. hierzu OVG RP, Urteil vom 21. Januar 2009 – 6 A 10697/08.OVG –, AS 37, 129, juris) – weder von einer Verkehrszählung noch von der Ermittlung der Verkehrsfunktion der Straße durch einen Sachverständigen abhängig. Vielmehr steht dem Gemeinderat, der mit den örtlichen Gegebenheiten, dem Straßenverkehr in der Gemeinde und der typischen tatsächlichen Nutzung der Straßen vertraut ist, insoweit ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Einschätzungsspielraum zu. Diesen hat er nicht nur bei der erstmaligen Festlegung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung(en) von Anbaustraßen i. S. d. § 10a KAG. Vielmehr kann er ihn auch später in Bezug auf einen bestimmten Abrechnungszeitraum insbesondere zur Beseitigung von Unklarheiten wahrnehmen.

    Dies ist mit dem Klarstellungs- und Erläuterungsbeschluss des Gemeinderats der Beklagten vom Januar 2016 geschehen. Danach wird die Brücke über die Nahe von sämtlichen Einwohnern intensiv genutzt, um die zentralen dörflichen Einrichtungen zu erreichen, die sich in großer Zahl im südlich der Nahe gelegenen Bereich, zum anderen Teil in dem Gebiet nördlich der Nahe befinden. Angesichts der insgesamt dörflichen Struktur der Beklagten mit einem besonderen Zusammengehörigkeitsgefühl der Einwohner werde das Dorfleben seit jeher durch die Verkehrsströme über die Nahebrücke gekennzeichnet, die aufgrund ihrer ausgeprägten Verbindungsfunktion sowohl den innerörtlichen Fahrverkehr als auch den Fußgängerverkehr auf beiden Seiten der Nahe lenke.

  2. Ermittlung der Höhe des Gemeindeanteils

    Die Festsetzung des Gemeindeanteils auf 40 v. H. (§ 5 ABS) begegnet keinen durchgreifenden Bedenken, wie der Senat schon in seinem Urteil vom 16. März 2010 – 6 A 10070/10.OVG – entschieden hat. Sie ist in Übereinstimmung mit § 10a Abs. 3 KAG erfolgt. Nach dieser Bestimmung bleibt bei der Ermittlung des Beitrags ein dem Vorteil der Allgemeinheit entsprechender Teil (Gemeindeanteil) außer Ansatz, der dem nicht den Beitragsschuldnern zuzurechnenden Verkehrsaufkommen entspricht und mindestens 20 v. H. beträgt. Wie der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drucks. 15/318 S. 9) entnommen werden kann, ist den Beitragsschuldnern der Anliegerverkehr in der eine Einheit bildenden Einrichtung zuzurechnen, nicht aber der Durchgangsverkehr. Diese Begründung erläutert außerdem, dass der vorgeschriebene Mindestgemeindeanteil von 20 v.H. nur dann ausreichend ist, wenn das Verkehrsaufkommen fast ausschließlich den Grundstücken in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung zuzurechnen ist. Bei der satzungsrechtlichen Festlegung des Gemeindeanteils muss der Gemeinderat demnach sämtliche in der Baulast der Gemeinde stehenden Verkehrsanlagen und -teile innerhalb der öffentlichen Einrichtung in den Blick nehmen und insgesamt das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr gewichten (vgl. auch OVG RP, Urteil vom 20. August 2002 – 6 C 10464/02.OVG –, AS 30, 106, juris). Der ihm dabei zustehende Beurteilungsspielraum schließt eine geringe Bandbreite mehrerer vertretbarer Vorteilssätze ein, die einen Ausgleich für die insbesondere tatsächliche Unsicherheit bieten soll, welche mit der Bewertung der Anteile des Anlieger- sowie des Durchgangsverkehrs zwangsläufig verbunden ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 16. Januar 2007 – 6 A 11315/06.OVG –, AS 34, 99, juris).

  3. Der innerhalb der gesamten öffentlichen Einrichtung verlaufende Verkehr ist Anliegerverkehr

    In der bisherigen Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 29. April 1999 – 6 A 12701/98.OVG) wurde die Methode, den Gemeindeanteil auf der Grundlage der Längen der einzelnen Verkehrsanlagen und des dort gegebenen Verhältnisses zwischen Anlieger- und Durchgangsverkehr zu ermitteln, für unbedenklich gehalten. Eine solche „Einzelbetrachtung” sämtlicher Anbaustraßen in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung mit anschließender Bildung eines Durchschnittswerts führt jedoch dazu, dass ein Teil des innerhalb der Einheit stattfindenden Verkehrs als Durchgangsverkehr behandelt wird. Deshalb ist sie für die rechtmäßige Festlegung des Gemeindeanteils in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen im Allgemeinen nicht geeignet (OVG RP, Urteil vom 9. September 2015 – 6 A 10447/15.OVG –, NVwZ-RR 2016, 76, juris). Vielmehr hat der Satzungsgeber bei der Bestimmung des Gemeindeanteils gemäß § 10a Abs. 3 KAG das Verhältnis von Anlieger- und Durchgangsverkehr in der einheitlichen öffentlichen Einrichtung insgesamt zu gewichten (OVG RP, Urteil vom 16. März 2010 – 6 A 11146/09.OVG –, AS 38, 383, juris; OVG RP, Urteil vom 15. März 2011 – 6 C 11187/10.OVG –, AS 40,4, NVwZ-RR 2011, 577, juris). Dies bedeutet, dass der gesamte von Anliegergrundstücken innerhalb der einheitlichen öffentlichen Einrichtung ausgehende bzw. dorthin führende Verkehr innerhalb dieser Einrichtung als Anliegerverkehr zu werten ist. Durchgangsverkehr ist hingegen der durch die einheitliche öffentliche Einrichtung verlaufende Verkehr (OVG RP, Urteil vom 9. September 2015 – 6 A 10447/15.OVG – NVwZ-RR 2016, 76, juris). Unter dieser Voraussetzung können zum Durchgangsverkehr nicht nur der überörtliche Verkehr, sondern auch die Verkehrsströme zwischen mehreren öffentlichen Einrichtungen von Anbaustraßen i. S. d. § 10a KAG und der Verkehr zählen, der aus dem bzw. in den Außenbereich der Gemeinde (z. B. Holzabfuhr, Transport von Bodenschätzen, Fahrten zu Freizeiteinrichtungen) verläuft.

    Dass der Satzungsgeber den Gemeindeanteil von 40 v.H. auf der Grundlage der Längen und der Verkehrsbedeutung der einzelnen Verkehrsanlagen festgelegt hat, kann den Kläger nicht in eigenen Rechten verletzen. Denn diese Methode der Ermittlung des Gemeindeanteils, die – wie erwähnt – einen Teil des innerhalb der Einheit stattfindenden Verkehrs als Durchgangsverkehr wertet, führt nicht zu einer Überschätzung des Anliegerverkehrs, sondern des Durchgangsverkehrs. Ein sich daraus ergebender zu hoher Gemeindeanteil wirkt sich zu Gunsten der Beitragspflichtigen aus.

     

Weiterleitende Hinweise:

Die Daten der obergerichtlichen Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In IhremMatloch/Wiens finden Sie Erläuterungen zu wiederkehrenden Beiträgen unter Rdnrn. 2142 bis 1249a


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