Verteilung: Pflicht zur Festsetzung eines Artzuschlags im Wohn- oder Mischgebiet?

Der Grundsatz:

§ 131 Abs. 2 BauGB gibt drei mögliche Verteilungsmaßstäbe bei der Verteilung des Erschließungsaufwands auf die erschlossenen Grundstücke vor. Nach § 131 Abs. 3 BauGB sind, wenn eine unterschiedliche bauliche oder sonstige Nutzung zulässig ist, die verschiedenen Maßstäbe in der Weise anzuwenden, dass der Verschiedenheit dieser Nutzung nach Art und Maß entsprochen wird.

In der Praxis wird die unterschiedliche Art der Nutzung durch einen sog. Art- oder Gewerbezuschlag abgebildet. Dieser kann entweder ein gesamtes Baugebiet i.S.d. § 1 Abs. 2 BauNVO betreffen (sog. gebietsbezogener Artzuschlag) oder sich lediglich auf einzelne Grundstücke und deren tatsächliche Nutzung zum Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht beziehen (sog. grundstücksbezogener Artzuschlag).

Der Fall:

Eine Gemeinde rechnet eine Erschließungsanlage ab. Die Klägerin erhebt Klage gegen den Beitragsbescheid und trägt vor, die Erschließungsbeitragssatzung sei nichtig, da sie keinen grundstücksbezogenen Artzuschlag für gewerblich genutzte Grundstücke in Wohn- und Mischgebieten vorsehe.

Die obergerichtliche Entscheidung:

Das BVerwG teilte die Rechtsauffassung der Klägerin nicht und sah die Satzung als wirksam an. Die Gemeinde dürfe, müsse aber nicht in ihrer Erschließungsbeitragssatzung einen grundstücksbezogenen Artzuschlag in Wohn- und Michgebieten festsetzen.

Weites Ermessen des Satzungsgebers

„§ 131 Abs. 3 BauGB schreibt nicht vor, in welcher Weise die unterschiedliche Nutzungsart im Vergleich zum Nutzungsmaß beitragsrechtlich zu bewerten ist. Dem Ortsgesetzgeber ist daher ein weitgehendes Bewertungsermessen für die Berücksichtigung der unterschiedlichen baulichen Nutzbarkeit bei der satzungsrechtlichen Ausgestaltung des Verteilungsmaßstabs eingeräumt. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass sich der größere oder kleinere Erschließungsvorteil des einen Grundstücks im Verhältnis zu dem anderen Grundstück mit Hilfe der jeweiligen baulichen oder sonstigen Nutzung der betreffenden Grundstücke nur grob erfassen lässt und eine genaue Bestimmung dieser Nutzungen in vielen Fällen zu unangemessenen Schwierigkeiten führen würde, sodass die Praktikabilität und Überschaubarkeit des Heranziehungsverfahrens nicht mehr gewährleistet wäre […]. Die Ausübung dieses normativen Ermessens ist allerdings eingeschränkt durch die Grundsätze des Willkürverbots und der Verhältnismäßigkeit sowie durch das Vorteilsprinzip, das der Regelung des § 131 Abs. 3 BauGB zugrunde liegt und in sie eingeschlossen ist. Die Beitragssatzung muss daher mindestens den Unterschied zwischen der Wohnnutzung einerseits und qualifizierten Nutzungsarten, die - wie insbesondere eine gewerbliche oder industrielle Nutzung - im Vergleich zur Wohnnutzung eine deutlich intensivere Inanspruchnahme der Erschließungsanlage bewirken, andererseits widerspiegeln. Angesichts dessen ist es erforderlich, aber auch ausreichend, wenn eine Verteilungsregelung erhebliche, hinreichend abgrenzbare Unterschiede der baulichen oder sonstigen Nutzung in typischen Fallgruppen angemessen vorteilsgerecht und zugleich in der Weise erfasst, dass das Heranziehungsverfahren praktikabel und überschaubar bleibt […]. Der das Abgabenrecht allgemein kennzeichnende Grundsatz der Typengerechtigkeit wird durch § 131 Abs. 3 BauGB nicht verdrängt […].“

Grundsätze für die Festlegung eines gebietsbezogenen Artzuschlags

„Aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist daher für Grundstücke in beplanten Gewerbe- und Industriegebieten ein Artzuschlag zu erheben, der nicht auf tatsächlich gewerblich oder industriell genutzte Grundstücke beschränkt sein darf, sondern auch ungenutzte, jedoch entsprechend nutzbare Grundstücke erfassen muss (sog. gebietsbezogener Artzuschlag). Ein nur die tatsächliche qualifizierte Nutzung erfassender Zuschlag verstößt danach in Gewerbe- und in Industriegebieten gegen das Differenzierungsgebot des § 131 Abs. 3 BauGB […]. Für Mischgebiete ist ein gebietsbezogener Zuschlag zwar zulässig, jedoch nicht erforderlich, wohingegen er für allgemeine und reine Wohngebiete unzulässig ist, da in diesen Gebieten die gewerbliche Nutzung keine gebietstypische Regelnutzung darstellt […].“

Grundsätze für die Festlegung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags

„Für Wohn- und für Mischgebiete ist allerdings ein grundstücksbezogener Artzuschlag nach der bisherigen Rechtsprechung zulässig, jedoch durch § 131 Abs. 3 BauGB nicht zwingend geboten […]. Hieran ist festzuhalten, da nur so dem weiten Bewertungsermessen der Gemeinde, dem Vorteilsprinzip, dem Grundsatz der Typengerechtigkeit sowie Gesichtspunkten der Praktikabilität angemessen, d.h. ohne einem der miteinander konkurrierenden Prinzipien absoluten Vorrang beizumessen, Rechnung getragen wird. Im Rahmen einer typisierenden Betrachtung darf der Satzungsgeber bei der gebotenen beitragsrechtlichen Unterscheidung zwischen einer Wohn- und einer gewerblichen Nutzung berücksichtigen, dass die gewerbliche Nutzbarkeit eines Grundstücks - und damit der hierfür durch die Erschließungsanlage vermittelte Vorteil - sowohl quantitativ als auch qualitativ maßgeblich durch den Gebietscharakter geprägt wird und sich folglich auch in unterschiedlichem Maße von den Erschließungsvorteilen einer Wohnnutzung unterscheidet.“

a) In reinen Wohngebieten:

„So ist die gewerbliche Nutzung von Grundstücken in reinen Wohngebieten gemäß § 3 Abs. 3 BauNVO nur ausnahmsweise und auch dann nur eingeschränkt zulässig. Sie kann daher - zumal angesichts des Aufwands für die Ermittlung einer tatsächlichen gewerblichen Nutzung - schon deshalb bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs unberücksichtigt bleiben.“

b) In allgemeinen Wohngebieten:

„Gleiches gilt für die gewerbliche Nutzung in allgemeinen Wohngebieten. Zwar ist dort eine gewerbliche Nutzung nicht nur ausnahmsweise gemäß § 4 Abs. 3 BauNVO, sondern hinsichtlich bestimmter Nutzungsarten gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BauNVO regelmäßig zulässig. Aber auch insoweit gilt der Vorrang der Wohnnutzung nach § 4 Abs. 1 BauNVO. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Nutzungsarten nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BauNVO setzt deren Gebietsverträglichkeit voraus, die bei einem zu starken An- und Abfahrtsverkehr entfällt […]. Die in allgemeinen und besonderen Wohngebieten zulässige gewerbliche Nutzung unterscheidet sich daher regelmäßig in mehrfacher Hinsicht von einer gewerblichen Nutzung in Gewerbegebieten […]. Angesichts dessen ist die Inanspruchnahme der Erschließungsanlage zwar auch durch die in diesen Gebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungsarten intensiver, nicht aber deutlich intensiver als diejenige einer Wohnnutzung. Damit können sie zwar, müssen aber nicht zur Anknüpfung einer höheren Beitragsbelastung gemacht werden.“

c) In Mischgebieten:

„Dies gilt schließlich ebenfalls für Mischgebiete im Sinne des § 6 BauNVO. Zwar hat der Verordnungsgeber dort die beiden Hauptnutzungsarten nicht in ein Rangverhältnis zueinander gestellt. Das Mischgebiet ist daher seiner typischen Eigenart nach für Wohnen und nichtstörendes Gewerbe gleichermaßen offen; beide Nutzungsarten stehen gleichwertig und gleichgewichtig nebeneinander […]. Gleichwohl unterscheidet sich auch im Mischgebiet der Erschließungsvorteil einer gewerblichen Nutzung nicht in einem solchen Maß von demjenigen einer Wohnnutzung und ist nicht derart einer gewerblichen Nutzung in Gewerbe- und Industriegebieten angenähert, dass unter Zugrundelegung einer typisierenden Betrachtungsweise eine gleichartige Heranziehung unvertretbar ist und der Satzungsgeber dem mit der Erhebung eines Zuschlags Rechnung tragen muss. Vielmehr setzt das gleichwertige Nebeneinander der Nutzungsarten eine wechselseitige Rücksichtnahme der einen Nutzung auf die andere und deren Bedürfnisse voraus […]. Dies schlägt sich in der Beschränkung auf nichtstörendes Gewerbe und den strengeren Immissionsrichtwerten von Mischgebieten gegenüber Gewerbe- und Industriegebieten nieder (vgl. Nr. 6.1 TA Lärm). Damit bleibt die gewerbliche Nutzbarkeit eines Grundstücks auch im Mischgebiet deutlich hinter derjenigen in einem Gewerbe- oder Industriegebiet zurück.“

d) Abwägung der Vor- und Nachteile eines grundstücksbezogenen Artzuschlags durch den Satzungsgeber

„Hinzu tritt der Verwaltungsaufwand, der mit der - auf den Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht abstellenden - Ermittlung gewerblicher Nutzungen verbunden ist. Die den grundstücksbezogenen Artzuschlag prägende Maßgeblichkeit einer Momentaufnahme stellt sich zudem als Ausnahme zu dem ansonsten im Erschließungsbeitragsrecht geltenden Grundsatz dar, dem zufolge die Erschließungsbeitragspflicht an die zulässige und nicht an die tatsächliche Grundstücksnutzung anknüpft. Aufgrund dieser zeitlichen Fixierung des Zuschlags ist für die Beitragshöhe letztlich nicht allein die gewerbliche Nutzung, sondern auch maßgeblich, ob diese vor oder nach der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht begonnen wird. Einem etwaigen Gewinn an Vorteilsgerechtigkeit im Vergleich zu einer reinen Wohnnutzung können damit - auch durch zeitliche Zufälligkeiten bedingte - neue Ungleichbehandlungen gegenüberstehen. Zwar schließt dies die Erhebung eines grundstücksbezogenen Artzuschlags nicht aus […]. Die vorgenannten sowie mögliche weitere widerstreitende Gesichtspunkte abzuwägen, ist jedoch einer Ermessensentscheidung des Satzungsgebers vorbehalten.“

Unsere Hinweise:

Die Daten der vorgestellten Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In IhremMatloch/Wiens finden Sie Erläuterungen zum Artzuschlag in den Rdnr. 920 ff..

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