Erschließungseinheit mit mehreren Nebenstraßen

Der Grundsatz:

Gemäß § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB kann die Gemeinde für mehrere Erschließungsanlagen, die für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden, den Erschließungsaufwand insgesamt ermitteln. In der gemeindlichen Praxis kommt eine solche Zusammenfassungsentscheidung in Betracht, wenn zum Zwecke einer gleichmäßigeren Beitragsbelastung der Anlieger einer aufwändig hergestellten Hauptstraße einerseits und der Anlieger weniger aufwändig hergestellter abzweigender selbständiger Stichstraßen oder Ringstraßen der beitragsfähige Erschließungsaufwand zusammengefasst und sodann in der Weise auf die erschlossenen Grundstücke verteilt wird, als handele es sich insgesamt um eine einheitliche Erschließungsanlage. Die Bildung einer Erschließungseinheit dient der Nivellierung und Umverteilung der Beitragslast, setzt aber voraus, dass die Erschließungsanlagen in einer Beziehung zueinander stehen, in der eine Anlage ihre Funktion lediglich im Zusammenwirken mit einer bestimmten anderen Anlage in vollem Umfang zu erfüllen geeignet ist. Eine solche funktionale Abhängigkeit besteht, wenn ausschließlich eine Erschließungsanlage einer anderen Anlage die Anbindung an das übrige Straßennetz vermittelt. Dies ist der Fall, wenn die Anlieger einer Nebenstraße darauf angewiesen sind, die Hauptstraße zu benutzen, um das übrige Straßennetz der Gemeinde zu erreichen; die erforderliche funktionale Abhängigkeit liegt nicht vor, wenn die Nebenstraße durch weitere Straßen mit dem übrigen Verkehrsnetz verbunden ist. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hatte in seiner Rechtsprechung der Bildung von Erschließungseinheiten recht enge Grenzen gezogen; die Zusammenfassung war auf die Hauptstraße mit einer selbständigen (Stich-)Nebenstraße oder einer Ringstraße beschränkt (BVerwG v. 25.02.1994 Az. 8 C 14.92 DVBl 1994, 812 – s. Matloch/Wiens Rdnr. 751).

Mit weiterem Urteil vom 10. Juni 2009 Az. 9 C 2.08 GKBay 2009/228 (s. Matloch/Wiens Rdnr. 768) hatte das BVerwG seine bisherige Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Bildung von Erschließungseinheiten und deren Voraussetzungen fortentwickelt: Die grundsätzlich im Ermessen der Gemeinde stehende Bildung von Erschließungseinheiten sei im Einzelfall auf Null reduziert, nämlich dann, wenn bei getrennter Abrechnung die Grundstücke, die an der einen, regelmäßig aufwändiger hergestellten Anlage (Hauptstraße) liegen, im Vergleich mit den Grundstücken an der anderen, regelmäßig weniger aufwändig hergestellten und funktional abhängigen Anlage (Nebenstraße) mit um mehr als ein Drittel höheren Kosten belastet würden, bemessen nach dem für die jeweilige Erschließungsanlage sich ergebenden Beitragssatz in € pro qm beitragspflichtiger Veranlagungsfläche.

Die aktuelle Entscheidung des BVerwG:

Mit seinem hochaktuellen Urteil hat das Gericht nun weitere, bisher offene Fragen höchstrichterlich geklärt und die einschränkende frühere Rechtsprechung geändert.

Das BVerwG ändert seine Rechtsprechung; in die Erschließungseinheit können nun mehrere Nebenstraßen einbezogen werden:

„Eine Erschließungseinheit i.S.d. § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB liegt auch dann vor, wenn von derselben Hauptstraße nicht nur eine, sondern mehrere funktional von ihr abhängige Nebenstraßen abzweigen. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts steht im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (aa). An dieser Rechtsprechung hält der Senat aber nicht fest (bb).

aa) Nach bisheriger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können eine Hauptstraße und mehrere von ihr abzweigende Nebenstraßen keine Erschließungseinheit bilden (vgl. Urteil vom 25. Februar 1994 - BVerwG 8 C 14.92 ...). § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB begründet die Regel, dass an der Verteilung des für eine bestimmte selbständige Erschließungsanlage entstandenen beitragsfähigen Aufwands nur die Grundstücke zu beteiligen sind, die durch diese Anlage erschlossen werden. Abweichend hiervon können die Anlieger einer Straße nur dann im Wege gemeinsamer Abrechnung am Aufwand für eine andere selbständige Straße beteiligt werden, wenn diese andere Straße ihnen einen annähernd gleichen Sondervorteil vermittelt wie den dortigen Anliegern. Diese Voraussetzung ist nach bisheriger Rechtsprechung nur im Verhältnis von Hauptstraße und einer von ihr abzweigenden selbständigen Nebenstraße (Stich- oder Ringstraße) gegeben, nicht jedoch dann, wenn mehrere Nebenstraßen vorhanden sind: Eine Nebenstraße müsse von den Anliegern der anderen Nebenstraßen nicht benutzt werden, um das übrige Straßennetz der Gemeinde zu erreichen; sie vermittle ihnen daher keinen über den Gemeinvorteil hinausgehenden Sondervorteil, was Voraussetzung für eine gemeinsame Abrechnung sei.

bb) An dieser Rechtsauffassung hält der Senat jedenfalls insoweit nicht mehr fest, als es um das - nicht zu erfüllende - Erfordernis funktionaler Abhängigkeit auch im Verhältnis mehrerer Nebenstraßen untereinander geht. Ein solches Erfordernis wird der Vorteilssituation bei mehreren von derselben Hauptstraße abzweigenden Nebenstraßen nicht gerecht. Diese unterscheidet sich nicht wesentlich von der Vorteilslage bei der als Erschließungseinheit anerkannten Verbindung von Hauptstraße und einer von ihr funktional abhängigen Nebenstraße. Als tragender Grund für eine Erschließungseinheit wird insoweit das gemeinsame Angewiesensein aller Anlieger auf die Benutzung der Hauptstraße angesehen, das bewirkt, dass die durch die Hauptstraße erschlossenen Grundstücke keinen höheren Sondervorteil genießen als die durch die Nebenstraße erschlossenen Grundstücke. Diese durch die Hauptstraße vermittelte Vorteilsgemeinschaft rechtfertigt eine gemeinsame Ermittlung und Verteilung des Erschließungsaufwands mit dem Ziel, die Beitragsbelastung zugunsten der Anlieger der regelmäßig aufwändigeren Hauptstraße zu nivellieren, ohne dass es darauf ankommt, ob auf diese Weise gerade die durch den gemeinsamen Sondervorteil verursachten ausstattungsbedingten Mehrkosten der Hauptstraße ausgeglichen werden (vgl. Urteil vom 10. Juni 2009 - BVerwG 9 C 2.08 ...

Eine vergleichbare Vorteilsgemeinschaft besteht auch dann, wenn nicht nur eine, sondern mehrere Nebenstraßen von derselben Hauptstraße abzweigen. Auch hier bewirkt das gemeinsame Angewiesensein aller Anlieger auf die Benutzung der Hauptstraße, dass der Sondervorteil der durch die Hauptstraße erschlossenen Grundstücke dem Sondervorteil der durch die Nebenstraßen erschlossenen Grundstücke entspricht. Der durch die Hauptstraße vermittelte Sondervorteil ist zudem für die Anlieger der verschiedenen von ihr abzweigenden Nebenstraßen gleich groß. Denn alle sind gleichermaßen auf die Nutzung der Hauptstraße angewiesen; ...“

Eine Einbeziehung nur einer von zwei oder mehr Nebenstraßen würde zu einer Privilegierung der Anlieger der einzeln abgerechneten Nebenstraßen führen:

„Eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB auf die Einheit von Hauptstraße und mehreren Nebenstraßen ist nicht zuletzt deshalb geboten, um der Vorteilsgerechtigkeit widersprechende Unterschiede der Beitragsbelastung zu vermeiden (...), was wiederum zur besseren Akzeptanz der Beitragsveranlagung insbesondere im Verhältnis der Anlieger von Haupt- und Nebenstraßen beitragen kann (...). Dies zeigt gerade der vorliegende Fall, in dem bei einer getrennten Abrechnung die Anlieger der Hauptstraße im Vergleich zu den Anliegern der beiden Nebenstraßen trotz gleicher Vorteilslage um mehr als ein Drittel höher belastet werden. Der Kläger weist außerdem zu Recht darauf hin, dass das Bedürfnis nach einem Belastungsausgleich zugunsten der Anlieger der Hauptstraße mit der Anzahl der Nebenstraßen tendenziell steigt, weil dann noch mehr Anlieger auf die Benutzung der Hauptstraße angewiesen sind mit der Folge, dass diese regelmäßig noch aufwändiger gebaut werden muss. Eine vorteilsgerechte Lösung kann auch nicht dadurch erzielt werden, dass die Hauptstraße nur mit einer Nebenstraße zur gemeinsamen Ermittlung und Verteilung des Aufwandes verbunden wird. Dies würde eine Privilegierung der Anlieger der anderen, einzeln abgerechneten Nebenstraßen bedeuten, für die es angesichts des gemeinsamen Sondervorteils an der Hauptstraße keinen sachlichen Grund gibt.“

Kein Verbot der Quersubventionierung:

„Der Senat hat erwogen, das Vorliegen einer Erschließungseinheit für den - hier nicht gegebenen - Fall zu verneinen, dass die gemeinsame Abrechnung des Erschließungsaufwands nicht nur einen Belastungsausgleich zugunsten der Anlieger der Hauptstraße zur Folge hat, sondern auch eine Quersubventionierung unter den Anliegern mehrerer Nebenstraßen bewirkt, weil eine solche Subventionierung mangels funktionaler Abhängigkeit der Nebenstraßen untereinander nicht unmittelbar auf das Vorteilsprinzip gestützt werden kann. Ein solcher Fall mag ausnahmsweise dann eintreten können, wenn der für eine besonders aufwändige Nebenstraße bei getrennter Abrechnung anzuwendende Beitragssatz nur wenig unterhalb des Beitragssatzes für die Hauptstraße liegt, während für eine andere besonders kostengünstige Nebenstraße nur ein geringer Beitragssatz anfällt. Für diese Situation ist denkbar, dass der einheitliche Beitragssatz niedriger ist als der Beitragssatz für die aufwändige Nebenstraße bei getrennter Abrechnung; die gemeinsame Abrechnung geht in einem solchen Fall allein zu Lasten der Anlieger der besonders kostengünstigen Nebenstraße. Indes sprechen zum einen Praktikabilitätserwägungen und der Gesichtspunkt der Rechtssicherheit dagegen, neben dem Verbot der Mehrbelastung der Anlieger der Hauptstraße in einem Verbot der Quersubventionierung unter den Anliegern der Nebenstraßen ein weiteres, mit einer Prognose der künftigen Beitragsbelastungen verbundenes negatives Tatbestandsmerkmal der Erschließungseinheit zu erkennen. Es handelt sich zum anderen um einen Aspekt, der die infolge des gemeinsamen Angewiesenseins auf die Hauptstraße bestehende Vorteilsgemeinschaft und den darauf gestützten Belastungsausgleich zugunsten der Anlieger der Hauptstraße nicht berührt. Wie bereits ausgeführt, wirkt sich ein unterschiedlicher Herstellungsaufwand für die Nebenstraßen nicht auf den durch die Hauptstraße vermittelten gemeinsamen Sondervorteil aus. Aus denselben Gründen kommt auch der Umstand, dass die Anlieger der Nebenstraßen in unterschiedlichem Umfang zur Entlastung der Anlieger der Hauptstraße beitragen, je nach dem, wie hoch der Beitragssatz bei getrennter Abrechnung ist, nicht als Ausschlusskriterium einer Erschließungseinheit in Betracht.“

Die Ermessensausübung wird umso mehr auf eine gemeinsame Abrechnung zulaufen müssen, je größer die Mehrbelastung der Anlieger der Hauptstraße ist. Im Einzelfall ist das Ermessen auf Null reduziert:

„Grundsätzlich hat die Gemeinde im Rahmen des ihr eröffneten Ermessens zu entscheiden, ob eine Mehrbelastung der Anlieger der Hauptstraße trotz gleicher Vorteilslage hingenommen werden soll. Dabei wird die Ermessensausübung umso mehr auf eine gemeinsame Abrechnung zulaufen müssen, je größer die Mehrbelastung der Anlieger der Hauptstraße ist (...). Das schließt nicht aus, im Rahmen des nach § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB eröffneten Ermessens von einer gemeinsamen Ermittlung und Verteilung des Aufwands für die eine Erschließungseinheit bildenden Anlagen abzusehen, falls damit ausnahmsweise eine Quersubventionierung der Anlieger einer im Vergleich zu den anderen Anlagen besonders aufwändigen Nebenstraße verbunden ist. Das gilt zumal dann, wenn der hohe Aufwand nicht lediglich auf topografischen Besonderheiten beruht (etwa Notwendigkeit von Böschungen und Stützmauern bei Hanglage), sondern einer besseren Ausstattung der Nebenstraße dient und damit zusätzliche Vorteile mit sich bringt (...). Dabei ist allerdings auch das gegenläufige Interesse zu veranschlagen, eine Mehrbelastung der Anlieger der Hauptstraße trotz gleichem Sondervorteil zu verhindern. Im Übrigen können auch Praktikabilitätserwägungen wie etwa Schwierigkeiten bei der Zuordnung der Unternehmerrechnungen zur einzelnen Straße als für eine gemeinsame Abrechnung des Aufwands für die Erschließungseinheit sprechender Belang berücksichtigt werden.“

Ob das Ermessen auf Null reduziert ist und sich folglich eine Pflicht zur Bildung einer Erschließungseinheit ergibt, ergibt sich aus einer Prognose zur Beitragsbelastung

„Die Pflicht zur gemeinsamen Abrechnung der eine Erschließungseinheit bildenden Straßen entsteht unabhängig von einem entsprechenden Willen der Gemeinde (...), wenn im Zeitpunkt unmittelbar vor der endgültigen Herstellung der ersten Straße absehbar ist, dass bei getrennter Abrechnung der sich für die Hauptstraße ergebende Beitragssatz voraussichtlich um mehr als ein Drittel höher sein wird als die Beitragssätze für die Nebenstraßen; eine einmal entstandene Rechtspflicht wird durch nachträgliche Änderungen der für die Prognose der künftigen Beitragsbelastung bei Einzelveranlagung maßgeblichen Verhältnisse nicht berührt (...). Ergibt die Prognose, dass die Voraussetzungen für eine Pflicht zur gemeinsamen Abrechnung der Erschließungseinheit vorliegen, ist die Gemeinde im Interesse der Rechtsklarheit gehalten, dieser Pflicht durch eine ausdrückliche Zusammenfassungsentscheidung Rechnung zu tragen.“

Eine Zusammenfassungsentscheidung sperrt das Entstehen der Beitragspflicht für die Einzelanlagen. Eine unterlassene Zusammenfassungsentscheidung wird fingiert, wenn sie sachlich geboten war:

„Hat die Gemeinde eine solche Klärung unterlassen, wie dies hier mit Blick auf die bisherige Rechtsprechung geschehen ist, hat im Streitfall die Prognose der Beitragsbelastung der Anlieger der Hauptstraße im Vergleich zu den Anliegern einer oder mehrerer Nebenstraßen nachträglich, bezogen auf die Verhältnisse im maßgeblichen Zeitpunkt unmittelbar vor endgültiger Herstellung der ersten Straße der Erschließungseinheit, zu erfolgen. Die eigentlich erforderliche Zusammenfassungs-entscheidung wird damit fingiert. ...

Gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsteht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen die (sachliche) Beitragspflicht unabhängig von einem darauf gerichteten Willen der Gemeinde und unabhängig von der Geltendmachung durch Beitragsbescheide. Diese einmal entstandene Beitragspflicht kann nicht nachträglich zu einem anderen Zeitpunkt und in anderer Höhe noch einmal entstehen. Der beitragsfähige Aufwand darf dann ausschließlich für die einzelne Erschließungsanlage ermittelt und auf die von ihr erschlossenen Grundstücke verteilt werden. Eine Gemeinde kann den Eintritt dieser Rechtsfolgen dadurch verhindern, dass sie die zu einer Erschließungseinheit verbundenen Anlagen vor dem Entstehen der Beitragspflicht für die Einzelanlagen zur gemeinsamen Abrechnung zusammenfasst. Eine solche Zusammenfassungsentscheidung „sperrt“ das Entstehen einer Beitragspflicht für die Einzelanlagen; sie lässt eine Beitragspflicht frühestens entstehen, wenn alle zur gemeinsamen Abrechnung zusammengefassten Anlagen den Herstellungsmerkmalen der Satzung entsprechend ausgebaut worden sind (...). Vorliegend fehlt eine Entscheidung zur gemeinsamen Abrechnung, welche das Entstehen der Beitragspflicht hätte „sperren“ können. Zwischen den Beteiligten ist auch unstreitig, dass die Straßen inzwischen endgültig hergestellt wurden. Gleichwohl ist die Beitragspflicht nicht für die einzelne Anlage in Höhe des jeweiligen beitragsfähigen Aufwands entstanden mit der Folge, dass eine pflichtgemäße gemeinsame Abrechnung ausgeschlossen ist (a.A. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 14 Rn. 49). Besteht eine Rechtspflicht zur gemeinsamen Abrechnung, sind „Erschließungsanlagen“ i.S.d. § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB nicht die einzelnen Anlagen, sondern die nach § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB zur Erschließungseinheit verbundenen Anlagen; die sachliche Beitragspflicht entsteht somit erst, wenn die Erschließungseinheit als ganze endgültig hergestellt ist (...). Anders als bei einer gemeinsamen Abrechnung nach Ermessen bedarf es insoweit keiner rechtzeitigen ausdrücklichen Zusammenfassungsentscheidung der Gemeinde, um das Entstehen einer auf die Einzelanlagen bezogenen Beitragspflicht zu „sperren“. Hat die Gemeinde eine ausdrückliche Zusammenfassungsentscheidung, zu der sie im Interesse der Rechtsklarheit gehalten war, unterlassen, tritt die oben genannte fiktive Zusammenfassungsentscheidung bei nachträglicher Feststellung der Pflicht zur gemeinsamen Abrechnung an deren Stelle (...).“

Unsere Hinweise:

Die Daten der vorgestellten Entscheidung des BVerwG finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie die Erläuterungen zur Erschließungseinheit und die maßgebliche Rechtsprechung hierzu bei Rdnrn. 750 ff., zu den Voraussetzungen einer Zusammenfassungsentscheidung bei Rdnr. 751, zur Ermessensentscheidung bei Rdnr. 768, zur rechtswidrig unterlassenen Zusammenfassungsentscheidung bei Ermessensreduzierung auf Null bei Rdnr. 775 sowie zu den für Baden-Württemberg geltenden Besonderheiten bei Rdnr. 751a .

Unsere Tipps für die Praxis:

Exklusiv für die Bezieher des Matloch/Wiens Erschliessungsbeitragsrechts. Die Tipps für die Praxis tragen dazu bei, die schwierige Materie in den Alltag zu integrieren.

Das Passwort erhalten Sie mit der aktuellen Ergänzungslieferung. Sie finden es auf der Rückseite des Vorworts. Wenn sie Cookies auf Ihrem PC aktivieren, genügt die einmalige Eingabe des Passwortes.

Sie sind nicht Bezieher des Matloch/Wiens und möchten die Tipps für die Praxis lesen? Dann klicken Sie bitte auf Service. 

Bitte Ihr Passwort eingeben: