Ein nichtiger Erschließungsvertrag, acht Gerichtsentscheidungen und über zwanzig Jahre Streit

Wenn ein Erschließungsvertrag von allen Parteien vollständig und problemlos umgesetzt wird, dann gehen alle Seiten als Gewinner vom Platz: Die Gemeinde hat sich die gesamte Planung und Überwachung des Baus der Erschließungsanlage sowie die unliebsame Beitragserhebung erspart, das Erschließungsunternehmen konnte die Baugrundstücke schneller und einfacher erschließen und die Anlieger kamen im Ergebnis billiger zu einer Erschließung als durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Wenn es jedoch zu Verwerfungen zwischen den Vertragsparteien kommt, kann der Erschließungsvertrag zu Rechtsstreitigkeiten führen, die die Gemeindeverwaltung und die Gerichte über drei Instanzen und zwei Jahrzehnte beschäftigen.

Der Fall (vereinfacht):

Im November 1997 schloss die beklagte Gemeinde mit dem klagenden Erschließungsunternehmen schriftlich einen Erschließungsvertrag, der u.a. die Klausel vorsah, dass das Erschließungsunternehmen sich dazu verpflichtete, die ihr gehörenden Straßenflächen notariell an die Gemeinde zu übereignen. Trotz zahlreicher Probleme rund um die Aufstellung des Bebauungsplans begann das Erschließungsunternehmen mit dem Bau der Erschließungsanlage und stellte sie im März 1998 fertig. Es folgten Gespräche über die Umsetzung des Erschließungsvertrags, die im November 2002 mit einer Einigung dahingehend endeten, dass die Parteien nun notariell die Grundstücksübertragungen vornehmen wollten. Die Vertragsverhandlungen um den Überlassungsvertrag für die Erschließungsanlage scheiterten allerdings im Oktober 2003 beim notariellen Termin. Bis August 2004 wurden Schriftsätze zum Abschluss eines Überlassungsvertrags ausgetauscht. Gleichzeitig begannen die gerichtlichen Auseinandersetzungen:

-          Juli 2003: Klage des Erschließungsunternehmens gegen den Abwasserzweckverband auf Übernahme der Kosten für den Bau des Schmutzwasserkanals aufgrund Nichtigkeit des Erschließungsvertrags;

-          Juni 2004: Beendigung des Verfahrens durch Vergleich;

-          Januar 2005: Klage des Erschließungsunternehmens gegen die Gemeinde auf Feststellung, dass der Erschließungsvertrag nichtig ist;

-          Oktober 2007: Klageabweisendes Urteil des Verwaltungsgerichts, da die Klage unzulässig sei

-          April 2009: Nichtzulassung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht;

-          August 2011: erneute Klage des Erschließungsunternehmens gegen die Gemeinde, dieses Mal auf Rückabwicklung des seiner Meinung nach nichtigen Erschließungsvertrags und Erstattung der Kosten, die es für die Erschließung aufgewandt hat;

-          Oktober 2014: Klageabweisendes Urteil des Verwaltungsgerichts;

-          Oktober 2016: Verwerfung der Berufung durch das Oberverwaltungsgericht;

-          März 2017: Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts wegen Verfahrensfehlers und Rückverweisung an das Oberverwaltungsgericht.

Der vorliegende Beitrag behandelt die erneute Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nach Rückverweisung durch das Bundesverwaltungsgericht und befasst sich mit der Frage: Hat das Erschließungsunternehmen einen Anspruch auf Rückerstattung der Aufwendungen, die es in Umsetzung eines ihrer Ansicht nach nichtigen Erschließungsvertrags getätigt hat oder ist der Anspruch inzwischen verjährt?

Die höchstrichterliche Entscheidung:

Ausgangsgrundlage des Verfahrens ist die (inzwischen) unstreitige Nichtigkeit des Erschließungsvertrags. Die vertragliche Regelung, in der sich das Erschließungsunternehmen verpflichtet hatte, Grundstücke an die Gemeinde zu übereignen, hätte nach §/Art. 59 Abs. 1 des jeweiligen LandesVwVfG i.V.m. § 311b Abs. 1 Satz 1 BGB der notariellen Form bedurft, da eine Verpflichtung zur Übertragung von Grundvermögen begründet werden sollte. Da es an der gesetzlich vorgeschriebenen Form fehlte, war die Klausel nach § 125 Satz 1 BGB nichtig. Die Nichtigkeit dieser Klausel riss – da sie eine zentrale Regelung des Vertrags darstellte, ohne die dieser keinen Sinn machte – den gesamten Erschließungsvertrag in die Nichtigkeit (siehe §/Art. 59 Abs. 3 des jeweiligen LandesVwVfG).

Den nichtigen Vertrag galt es nunmehr rückabzuwickeln. Das klagende Erschließungsunternehmen verlangte einen Teil der Kosten, den es für die Erschließung aufgewandt hatte von der beklagten Gemeinde. Diese ist dem Zahlungsanspruch entgegengetreten und hat sich auf Verjährung berufen.

Anspruchsgrundlage für die Forderung des Erschließungsunternehmens ist der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch

„Als Anspruchsgrundlage für den Zahlungsanspruch des Klägers kommt mangels speziellerer Regelungen nur der ungeschriebene allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht, von dessen Anwendbarkeit das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist. Ein solcher Erstattungsanspruch teilt „als gleichsam umgekehrter Leistungsanspruch dessen Rechtsqualität“ […] und kann sich bei der Geltendmachung von Ansprüchen im Zusammenhang mit bauplanungsrechtlichen Erschließungsaufwendungen entweder aus Landesrecht […] oder aus Bundesrecht ([…] für Erschließungsverträge) ergeben. Für den im November 1997 zwischen den Beteiligten geschlossene Erschließungsvertrag, der sich im Wesentlichen nach den seinerzeit geltenden bundesrechtlichen Vorgaben […] richtete, scheidet bei Anwendung der zitierten Rechtsprechung ein landesrechtlicher Erstattungsanspruch mit der weiteren Folge aus, dass auch die zwischen den Beteiligten im Berufungsverfahren streitig gebliebenen Verjährungsfragen nach dem insoweit lückenhaften Bundesrecht […] zu beurteilen sind, also nicht nach [dem geltenden] Landesrecht […].“

Dauer der Verjährungsfrist: drei Jahre

"Wie das Verwaltungsgericht geht auch der erkennende Senat von einer vollständigen Verjährung des bundesrechtlichen allgemeinen Erstattungsanspruchs und einem sich daraus ergebenden Leistungsverweigerungsrecht der Beklagten in entsprechender Anwendung von § 214 BGB aus. Auf den streitigen Anspruch ist seit Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes vom 26. November 2001 (BGBl. I S. 3138) am 1. Januar 2002 entsprechend § 195 BGB die kenntnisabhängige dreijährige Regelverjährung (§ 199 Abs. 1 BGB) anwendbar, also weder die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a. F. noch eine andere Frist, wie sie nach altem Recht für Bereicherungsansprüche mit der Begründung in Betracht zu ziehen war, dass für Ansprüche aus § 812 BGB, die an die Stelle eines vertraglichen Anspruchs treten, die Verjährungsfristen des jeweiligen Vertragsrechts maßgeblich sind […]. Mit dem 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts […] ist beim Fehlen spezieller öffentlich-rechtlicher Verjährungsregeln „im Wege der Analogie nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die `sachnächste´ heranzuziehen ist (…). Je nach Regelungszusammenhang und Interessenlage können für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche Verjährungsfristen von unterschiedlicher Dauer analog anzuwenden sein.“ Das Bundesverwaltungsgericht legt nicht durchgängig eine dreijährige Verjährungsfrist nach § 195 BGB zugrunde, sondern hält namentlich bei Ansprüchen im Zusammenhang mit dem Vermögenszuordnungsgesetz weiterhin eine dreißigjährige Verjährungsfrist für anwendbar […]. Welche Verjährungsregelung auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch im Zusammenhang mit einem Erschließungsvertrag anwendbar ist, hat das Bundeverwaltungsgericht bislang noch nicht entschieden […]. Anders als der Kläger hält es der erkennende Senat für sachgerecht, die Regelungslücke des Bundesrechts durch eine entsprechende Anwendung der kenntnisabhängigen Regelverjährung nach § 195 BGB zu schließen. Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch entspricht anerkanntermaßen dem zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch nach §§ 812 ff. BGB […], auf den der Bundesgerichtshof […] nach der Schuldrechtsreform die dreijährige Regelverjährung nach § 195 BGB anwendet. Dies hält der Senat auch unter Berücksichtigung des vom Kläger angesprochenen „Schutz des Bürgers“ hier für die sachnächste Verjährungsregelung des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Insbesondere kommt es nach Auffassung des Senats im Ergebnis der Schuldrechtsmodernisierung nicht darauf an, ob bei Anwendung der Regelverjährung ein Gleichlauf mit der Verjährung des vertraglichen Erfüllungsanspruchs […] aus einem Erschließungsvertrag gewährleistet wird. […]“

Beginn der Verjährungsfrist

„Gemäß § 199 Abs. 1 BGB beginnt die regelmäßige Verjährung mit dem Schluss des Jahres, in dem (1.) der Anspruch entstanden ist und (2.) der Kläger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. […]

Hinreichende Kenntnis von den den Erstattungsanspruch begründenden Umständen i. S. v. § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB hatte der Kläger spätestens am 28. Juli 2003, weil er seine Klage gegen den [Abwasserzweckverband] auf die Formnichtigkeit des Erschließungsvertrags von 1997 stützte, weshalb er unschwer um seinen Erstattungsanspruch gegen die Beklagte wissen konnte. Ausreichend dafür ist, dass der Kläger als Gläubiger die anspruchsbegründenden Tatsachen kennt; einer zutreffenden rechtlichen Beurteilung bedarf es nicht […].

Im Juli 2003 war der Erstattungsanspruch auch bereits entstanden i. S. v. § 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB, weil er vom Kläger bereits damals notfalls gerichtlich gegenüber der Beklagten hätte geltend gemacht werden können. Der Anspruch war seinerzeit hinsichtlich der Gläubiger- und Schuldnerstellung ebenso bestimmbar wie sein Inhalt; er war auch fällig (§ 271 Abs. 1 BGB). Die verjährungsrechtliche Entstehung eines Anspruchs ist begrifflich von dessen materiell-rechtlicher Entstehung zu unterscheiden. Dies gilt […] auch für die Verjährung öffentlich-rechtlicher Ansprüche in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs […]. Materiell-rechtlich entstanden ist der Erstattungsanspruch des Klägers gegen die Beklagte bereits im Jahr 1997, weil der zwischen den Beteiligten damals geschlossene Erschließungsvertrag mangels notarieller Beurkundung des - nach Sinn und Zweck vom vereinbarten Eigentumsübergang an den Erschließungsstraßen abhängigen - Vertrags von Anfang an insgesamt formnichtig war […]. Dies hat das Verwaltungsgericht auf Seite 13 ff. des angefochtenen Urteils mit eingehender Begründung unter Bezugnahme auf gefestigte höchstrichterliche Rechtsprechung […] zur Begründung der - rechtskräftig gewordenen - Ablehnung des Hilfsantrags des Klägers auf Erfüllung des Erschließungsvertrags im Einzelnen unter Gesamtwürdigung aller Umstände […] zutreffend ausgeführt. Eine „besonders verwickelte“ oder problematische Rechtslage, die der verjährungsrechtlichen Entstehung des Erstattungsanspruchs entgegen stehen könnte […], vermag der Senat hier nicht zu erkennen. Ebenso wenig ist dem Berufungsvorbringen des Klägers darin zu folgen, dass die rechtskräftige Feststellung des streitigen Erstattungsanspruchs notwendige Voraussetzung für dessen Entstehung i. S. v. § 199 Abs. 1 Satz 1 BGB ist. […]“

Verjährungshemmung durch die (unzulässige) Feststellungsklage?

„Beizupflichten ist dem angefochtenen Urteil zunächst darin, dass die im Januar 2005 erhobene Klage des Klägers gegen den Beklagten auf Feststellung der Formnichtigkeit des Erschließungsvertrags […] nicht zur Hemmung der Verjährung durch Rechtsverfolgung i. S. v. § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB führte. Nach der genannten Vorschrift wird die Verjährung u. a. gehemmt durch die Erhebung der Klage „auf Feststellung des Anspruchs“. Erforderlich hierfür ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs […], der sich der Senat anschließt, eine positive Feststellungsklage, deren Gegenstand das Bestehen des Anspruchs ist; die Feststellung eines diesem zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses reicht nicht aus. Mit der im Januar 2005 erhobenen Feststellungsklage wurde nicht - „wie von § 204 Abs. 1 BGB vorausgesetzt - über einen Anspruch i. S. v. § 194 Abs. 1 BGB … gestritten“ […], sondern nur über eine für das Bestehen des Erstattungsanspruchs bedeutsame Vorfrage, nämlich die Nichtigkeit des Erschließungsvertrags. Die vom Kläger [gegen den Abwasserzweckverband] erhobene Klage auf Erstattung von Kosten für die Herstellung des Schmutzwasserkanals […] richtete sich ausschließlich gegen einen Dritten und konnte die Verjährung schon deshalb nicht hemmen.“

Verjährungshemmung durch Verhandlungen?

„Zeitweise gehemmt war die dreijährige Verjährungsfrist des im Juli 2003 im verjährungsrechtlichen Sinn entstandenen Anspruchs allerdings gemäß § 203 BGB. Nach Satz 1 dieser auch im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Vorschrift […] ist die Verjährung für die Dauer von zwischen Schuldner und Gläubiger geführten „Verhandlungen über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände gehemmt, bis der eine oder andere Teil die Fortsetzung verweigert“. Die „Verjährung tritt frühestens drei Monate nach dem Ende der Hemmung ein“ (Satz 2). Diese Vorschriften finden Anwendung, wenn Verhandlungen über die anspruchsbegründenden Umstände geführt werden. Dies ist nicht im Sinne einer materiell-rechtlichen Anspruchsgrundlage zu verstehen, sondern weiter „im Sinn eines aus dem Sachverhalt hergeleiteten Begehrens auf Befriedigung eines Interesses“ […]. Zur Annahme von Verhandlungen reicht es aus, dass der Gläubiger einen Anspruch geltend machen will und angibt, worauf er ihn stützen will. Geschieht dies, so genügt jeder unter Beteiligung des Schuldners vorgenommene Meinungsaustausch über den Sachverhalt, der Gegenstand von Ansprüchen sein kann, sofern nicht jeder Anspruch sofort und eindeutig abgelehnt wird […]. Über den Wortlaut von § 203 BGB hinaus steht dem Abbruch der Verhandlungen durch eindeutige Erklärung das sog. „Einschlafenlassen der Verhandlungen“ gleich, bei dem die Verjährungshemmung zu dem Zeitpunkt endet, zu dem unter Berücksichtigung aller Umstände nach Treu und Glauben mit dem nächsten Verhandlungsschritt zu rechnen gewesen wäre […]. Der vom Kläger in der Berufungsverhandlung vertretenen abweichenden Auffassung, nach der nur ein ausdrücklicher Abbruch der Verhandlungen deren hemmende Wirkung beendet, folgt der Senat nicht.

[…]

Bei Anwendung der vorstehend dargelegten Maßstäbe ist der streitige Erstattungsanspruch mit Ablauf des 30. November 2007 verjährt.

Auszugehen ist von dem Lebenssachverhalt, aus dem der Kläger als Gläubiger seinen Anspruch gegen die Beklagte herleitet, hier also von dem 1997 geschlossenen Erschließungsvertrag, der Regelungen insbesondere zur Straßenbeleuchtung, zu den Erschließungsflächen und zu den Entwässerungsanlagen enthielt. Nach Auffassung des Senats sind „Verhandlungen“ über jeden dieser wesentlichen Teile des Erschließungsvertrags grundsätzlich geeignet, die Verjährung des Erstattungsanspruchs insgesamt nach § 203 BGB zu hemmen.

Zur Straßenbeleuchtung und zur Übertragung der Erschließungsflächen gab es bereits im Herbst 2003 Verhandlungen zwischen den Beteiligten, wie sie durch den vor dem Zeugen am 20. Oktober 2003 geschlossenen notariellen Überlassungsvertrags belegt werden. Dieser Vertrag kam […] letztlich nicht wirksam zustande, weil der für die Beklagte von einer Notariatsangestellten als Vertreterin ohne Vertretungsmacht unterschriebene Vertrag von der Beklagten nicht nachträglich genehmigt wurde […]. Die im Jahr 2003 aufgenommenen Verhandlungen wurden nach Überzeugung des Senats nur bis zum Sommer 2004 fortgesetzt. […]“

Ende der Verjährungsfrist

„Ausgehend von dem Erliegen der bis August 2004 geführten Verhandlungen ist […] ein „Einschlafen der Verhandlungen“ gegeben, weil die Einigungsgespräche weder von der Klägerin noch von der Beklagten weiter betrieben wurden. Bei Anrechnung einer dreimonatigen „Bedenkfrist“, nach deren Ablauf unter Berücksichtigung aller Umstände nach Treu und Glauben nach Überzeugung des Senats im vorliegenden Einzelfall mit dem nächsten Verhandlungsschrift zu rechnen gewesen wäre, war die Verjährungshemmung zum 1. Dezember 2004 abgelaufen. Da nach § 199 Abs. 1 i. V. m. § 209 BGB der Zeitraum, während dessen die Verjährung gehemmt ist, nicht in die Verjährungsfrist eingerechnet wird, endete die ab diesem Tag zu berechnende dreijährigen Verjährungsfrist am 30. November 2007. Innerhalb dieser Frist sind die Verhandlungen nicht wieder aufgenommen worden mit der Folge, dass der streitige Erstattungsanspruch im Zeitpunkt der Klageerhebung am 30. August 2011 bereits sei[t] vielen Jahren verjährt war. Vom Eintritt einer Verjährung ist nach den vorstehenden Maßstäben selbst dann auszugehen, wenn als Bedenkfrist ein Zeitraum von sechs Monaten anzusetzen wäre, was eine entsprechende Verschiebung des Ablaufs der Verjährungsfrist zur Folge hätte.

Nach Ablauf der Verjährungsfrist aufgenommene „Verhandlungen“ haben auf die bereits eingetretene Verjährung keinen Einfluss mehr. […]“

Erhebung der Verjährungseinrede nicht treuwidrig

„Die Erhebung der Verjährungseinrede ist der Beklagten schließlich auch nicht nach Treu und Glauben verwehrt, wie es der Kläger geltend macht. Hinsichtlich der Durchführung von „Verhandlungen“ über den Anspruch ist der aus § 242 BGB abzuleitende Einwand der unzulässigen Rechtsausübung bereits durch § 203 BGB konkretisiert […]. Ein rechtsmissbräuchliches Handeln der Beklagten bei der Abwicklung des formunwirksamen Erschließungsvertrags von 1997 vermag der Senat auch im Übrigen nicht festzustellen […].“

Unsere Hinweise:

Die Daten der vorgestellten höchstrichterlichen Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie die Erläuterungen zur Nichtigkeit von Erschließungsverträgen in der Rdnr.1646.

Unsere Tipps für die Praxis:

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