V_2019-01-07_Eigenbeteiligung der Kommune in der Straßenausbaubeitragssatzung

Der Fall:

Der Kläger wurde durch Bescheid zu einer Vorauszahlung auf den Straßenausbaubeitrag für die Erneuerung und Verbesserung einer Ortsstraße herangezogen. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Der Vorauszahlungsbescheid habe keine tragfähige Rechtsgrundlage, weil die Ausbaubeitragssatzung der Gemeinde (Beklagten) unwirksam sei. Mit den dort in § 7 Abs. 2 geregelten Eigenbeteiligungen für die Teileinrichtung Fahrbahn mit 30 v.H. für Anliegerstraßen, 40 v.H. für Haupterschließungsstraßen und 50 v.H. für Hauptverkehrsstraßen habe die Beklagte den durch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 bis 3 KAG vorgegebenen Rahmen überschritten. Nichtig sei zunächst isoliert betrachtet die Eigenbeteiligung an den Hauptverkehrsstraßen; diese dienten nach der in § 7 Abs. 3 Nr. 3 ABS enthaltenen Definition ganz überwiegend dem Durchgangsverkehr, weshalb die Eigenbeteiligung die Anliegerbeteiligung übersteigen müsse. Die Nichtigkeit der satzungsmäßigen Eigenbeteiligung bei Hauptverkehrsstraßen schlage auf die für sich betrachtet nicht zu beanstandenden Regelungen für Anlieger- und Haupterschließungsstraßen nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB durch und führe zur Nichtigkeit der gesamten Satzung. Denn es müsse davon ausgegangen werden, dass der Satzungsgeber insgesamt eine andere Staffelung der Eigenbeteiligungssätze gewählt hätte. Ein hiergegen gerichteter Antrag auf Zulassung der Berufung durch die Gemeinde blieb erfolglos.

Die obergerichtliche Entscheidung:

1. Maßstäbe der Eigenbeteiligung

Die Einwände der Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil begründen keine auf das Ergebnis durchschlagenden ernstlichen Zweifel, die weiterer Prüfung in einem Berufungsverfahren bedürften. Das gilt sowohl hinsichtlich der bisherigen, im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung geltenden Rechtslage als auch mit Blick auf die danach eingetretenen Rechtsänderungen durch die Ausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 30. April 2018 und das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 26. Juni 2018, GVBl S. 449.

Das Verwaltungsgericht ist auf der Grundlage der im Zeitpunkt seiner Entscheidung geltenden Rechtslage zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die Ausbaubeitragssatzung der Beklagten mangels wirksamer Bestimmung des gemeindlichen Eigenanteils nichtig ist und dass deshalb eine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Erhebung der in Streit stehenden Vorauszahlung fehlt (zu diesem Erfordernis etwa BayVGH, U.v. 1.6.2011 – 6 BV 10.2467 – BayVBl 2012, 206 Rn. 31).

Nach Art. 5 Abs. 3 KAG (in der bis 31.12.2017 geltenden Fassung – KAG a.F.) ist in der Abgabesatzung eine Eigenbeteiligung der Gemeinde vorzusehen, wenn die Einrichtung neben den Beitragspflichtigen nicht nur unbedeutend auch der Allgemeinheit zugutekommt (Satz 1). Die Eigenbeteiligung muss die Vorteile für die Allgemeinheit angemessen berücksichtigen (Satz 2). Satzungen nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG a.F., also solche der in Rede stehenden Art zur Erhebung eines Straßenausbaubeitrags, haben eine vorteilsgerecht abgestufte Eigenbeteiligung einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet vorzusehen (Satz 3).

Da das Kommunalabgabengesetz die (Mindest-)Höhe der gemeindlichen Eigenbeteiligung nicht regelt, bleibt es grundsätzlich dem Gestaltungsspielraum des Ortsgesetzgebers überlassen, die gemeindliche Eigenbeteiligung in der Satzung zu bestimmen. Die Ermächtigung des Satzungsgebers, einen Spielraum auszuschöpfen, findet ihre rechtliche Grenze erst in den allgemeinen abgaberechtlichen Grundsätzen des Prinzips, dass der Beitrag einen Ausgleich für einen Vorteil darstellen muss, der Verhältnismäßigkeit und des Willkürverbots. Innerhalb dieser Grenzen ist es jedoch nicht zu beanstanden, wenn die Gemeinde typische Fallgruppen in einer vereinheitlichenden Weise erfasst, die das Heranziehungsverfahren praktikabel, überschaubar und effizient gestaltet (BayVGH, U.v. 16.8.2001 – 6 B 97.111 – juris Rn. 14).

Ausgehend hiervon ist die gemeindliche Eigenbeteiligung so abzustufen, dass der Vorteil, der der Allgemeinheit im Verhältnis zu den Anliegern zuwächst, ausreichend differenziert berücksichtigt wird. Der Satzungsgeber hat daher bei seiner Wertung zu berücksichtigen, ob und inwieweit den Anliegern durch ihre räumliche Beziehung zu der Straße und deren Inanspruchnahme ein Vorteil zuwächst und in welchem Umfang der Vorteil der Allgemeinheit sich hierdurch gegebenenfalls verringert. Entscheidendes Kriterium ist dabei das Maß der zu erwartenden Inanspruchnahme der ausgebauten Straße durch die Anlieger einerseits und die Allgemeinheit andererseits (BayVGH, U.v. 29.10.1984 – 6 B 82 A.2893 – BayVBl 1985, 117 ff.; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 366 ff.). Bei der Abwägung zwischen dem individuellen Vorteil des Anliegers und dem Vorteil der Allgemeinheit ist die Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße das wichtigste Kriterium. Es ist notwendig, zumindest drei Straßenkategorien (einschließlich ihrer Teileinrichtungen) entsprechend der Verkehrsfunktion aufzustellen, nämlich Anliegerstraßen, Haupterschließungsstraßen und Hauptverkehrsstraßen. Die Eigenbeteiligung der Gemeinde muss sich in Bezug auf den jeweiligen Straßentyp sachgerecht in das System der festgelegten Anteilssätze einfügen, um dem Gebot der angemessenen Vorteilsabwägung zu entsprechen (BayVGH, U.v. 29.10.1984 – 6 B 82 A.2893 – BayVBl 1985, 117 ff.). Je mehr die ausgebaute Einrichtung erfahrungsgemäß von der Allgemeinheit benutzt wird, desto höher ist der Wert des durch die Inanspruchnahmemöglichkeit der Allgemeinheit vermittelten Vorteils zu bemessen und desto höher muss dementsprechend der Gemeindeanteil sein. Umgekehrt muss der Anliegeranteil umso höher sein, je mehr die ausgebaute Einrichtung erfahrungsgemäß von den anliegenden Grundstücken aus benutzt wird. Dabei ist auch nach den einzelnen Teileinrichtungen der Ortsstraßen zu differenzieren (BayVGH, U.v. 16.8.2001 – 6 B 97.111 – juris). Schließlich darf der gemeindliche Anteil nicht so hoch bemessen sein, dass die Gemeinde der gesetzlichen Beitragserhebungspflicht nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG a.F. nicht mehr nachkommt (grundlegend dazu BayVGH, U.v. 9.11.2016 – 6 B 15.2732 – juris; nachfolgend: BVerwG, B.v. 16.11.2017 – 10 B 2.17 – juris). Abgesehen von den genannten gesetzlichen Vorgaben sowie von den durch das Vorteilsprinzip gesetzten Grenzen ist es Sache des Satzungsgebers, den Eigenanteil in der Satzung zu bestimmen. Die satzungsmäßige Festlegung von Gemeindeanteil und Anliegeranteil ist nur dann rechtswidrig, wenn der jeweils gewählte Anteil unter Vorteilsgesichtspunkten schlechterdings nicht mehr vertretbar ist, d.h. die Überschreitung des höchstzulässigen oder die Unterschreitung des mindestens Gebotenen völlig eindeutig ist und außer Frage steht (OVG Berlin-Brandenburg, B.v. 22.5.2015 – 9 S 8.14 – juris Rn. 12; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 371).

2. Eigenbeteiligungssatz von 50 v.H. für Hauptverkehrsstraßen rechtswidrig

Gemessen an diesem Maßstab ist die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 ABS 2012 festgelegte Eigenbeteiligung für die Teileinrichtung Fahrbahn mit 30 v.H. bei Anliegerstraßen, 40 v.H. bei Haupterschließungsstraßen und 50 v.H. bei Hauptverkehrsstraßen – offenkundig – rechtswidrig. Zum einen unterschreitet bei der letztgenannten Straßenkategorie der gemeindliche Anteilssatz das mindestens Gebotene eindeutig, weil Hauptverkehrsstraßen ihrer satzungsmäßigen Definition nach „ganz überwiegend dem durchgehenden innerörtlichen und/oder überörtlichen Durchgangsverkehr dienen“ (§ 7 Abs. 3 Nr. 3 ABS 2012) und deshalb der Gemeindeanteil den Anliegeranteil spürbar übersteigen muss, nicht aber gleichgewichtig sein darf. Zum anderen ist der Abstand zwischen den Anteilssätzen für die drei Straßenkategorien (30/40/50 v.H.) ersichtlich zu gering, um den unterschiedlichen Vorteil, der der Allgemeinheit im Verhältnis zu den Anliegern in den jeweiligen Kategorien zuwächst, ausreichend differenziert abzubilden.

3. Rechtswidriger Eigenbeteiligungssatz für eine Straßenkategorie schlägt auf die gesamte Satzung durch

Der Einwand der Beklagten, die für die strittige Abrechnung allein maßgeblichen Anteilssätze für Anlieger- oder Haupterschließungsstraßen seien für sich betrachtet rechtmäßig und müssten mit der Beitragssatzung im Übrigen aufrechterhalten werden, kann nicht überzeugen. Wie der Wortlaut von Art. 5 Abs. 3 Satz 1 bis 3 KAG a.F. bestätigt, gehört die – wirksame – Festlegung einer vollständigen, vorteilsgerecht abgestuften Eigenbeteiligung einheitlich für das gesamte Gemeindegebiet zum gesetzlich erforderlichen Mindestinhalt einer Straßenausbaubeitragssatzung. Da die satzungsmäßige Bestimmung eines konkreten Beitragssatzes in einer Straßenausbaubeitragssatzung in Ausnahme vom Grundsatz des Art. 2 Abs. 1 Satz 2 KAG nicht erforderlich ist (vgl. Art. 5 Abs. 3 Satz 5 KAG a.F.), müssen durch den Satzungsgeber wegen des Bestimmtheitsgrundsatzes ersatzweise diejenigen abstrakten Vorgaben bindend festgelegt werden, die es ermöglichen, den Beitragssatz im Weg des Satzungsvollzugs zahlenmäßig zu ermitteln (vgl. Arndt, Straßenbaubeiträge, 2017, § 9 Rn. 4). Fehlt es – wie hier – an einer vollständigen wirksamen Eigenbeteiligungsregelung, schlägt dieser Mangel daher auf die gesamte Satzung durch. Eine solche Satzung enthält nicht den gesetzlich zwingend erforderlichen Mindestinhalt und kann deshalb nicht Grundlage für eine Beitragserhebung sein.

4. Änderung der Straßenausbaubeitragssatzung nach dem 1. Januar 2018 nicht mehr möglich

Die nach dem erstinstanzlichen Urteil eingetretenen Rechtsänderungen führen zu keiner anderen Bewertung des streitigen Vorauszahlungsbescheids.

Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage kann allerdings im Straßenausbaubeitragsrecht unter Umständen zu berücksichtigen sein und in diesem Rahmen im Zulassungsverfahren geltend gemacht werden (vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124 Rn. 92 ff.). Zwar kommt es für die gerichtliche Überprüfung eines Vorauszahlungsbescheids auf die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung an (BayVGH, U.v. 1.6.2011 – 6 BV 10.2467 – BayVBl 2012, 206 Rn. 32), hier also auf den Erlass des Widerspruchsbescheids vom 19. Oktober 2016. Ist ein Vorauszahlungsbescheid in diesem Zeitpunkt ganz oder teilweise rechtswidrig, kann er jedoch – wie ein endgültiger Beitragsbescheid (z.B. BayVGH, U.v. 13.12.2016 – 6 B 16.978 – BayVBl 2017, 418 Rn. 20) – durch nachträglich eintretende tatsächliche oder rechtliche Umstände geheilt werden und deshalb im gerichtlichen Verfahren nicht mehr der Aufhebung unterliegen (zur insoweit vergleichbaren erschließungsbeitragsrechtlichen Vorausleistung Schmitz, Erschließungsbeiträge, 2018, § 18 Rn. 40).

Die neue Ausbaubeitragssatzung vom 30. April 2018, die nach ihrem § 14 Abs. 1 mit Ablauf des 15. Mai 2018 in Kraft getreten ist und deren Erlass die Beklagte im Zulassungsverfahren fristgerecht geltend gemacht hat, kann den Vorauszahlungsbescheid indes aus zwei (jeweils selbstständig tragenden) Gründen nicht heilen.

Durch das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 26. Juni 2018 (GVBl S. 449) wurde rückwirkend zum 1. Januar 2018 die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen verboten (Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG n.F.). Das schließt den Erlass von entsprechenden Beitragssatzungen aus; entgegenstehendes Satzungsrecht wird unwirksam (vgl. LT-Drs. 17/21586 S. 7). Zwar verbleibt es für Beiträge und für Vorauszahlungen, die – wie hier – bis zum 31. Dezember 2017 durch Bescheid festgesetzt worden sind, nach Maßgabe der Übergangsvorschriften in Art. 19 Abs. 7 und 8 KAG bei der früheren, bis zum 31. Dezember 2017 geltenden Rechtslage, die sich aus dem Kommunalabgabengesetz selbst und dem auf seiner Grundlage wirksam erlassenen gemeindlichen Satzungsrecht ergibt. Die Übergangsvorschriften ermächtigen die Gemeinden jedoch nicht, nach dem Stichtag 1. Januar 2018 ihr bis zum 31. Dezember 2017 geltendes Satzungsrecht nachträglich zu ändern.

Im Übrigen genügt auch die neue Eigenbeteiligungsregelung nicht den Anforderungen des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 bis 3 KAG a.F. mit der Folge, dass gemessen an der bis 31. Dezember 2017 geltenden Rechtslage die Ausbaubeitragssatzung vom 30. April 2018 wiederum insgesamt unwirksam wäre. Zwar ist der gemeindliche Anteilssatz für die Teileinrichtung Fahrbahn bei Hauptverkehrsstraßen nunmehr auf 75 (statt 50) v.H. heraufgesetzt, was für sich betrachtet keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Die Anteilssätze in den Kategorien Anliegerstraßen und Haupterschließungsstraßen sind indes unverändert bei 30 und 40 v.H. geblieben. Damit reicht die nun deutlich verzerrte Staffelung zwischen den Anteilssätzen für die drei Straßenkategorien (30/40/75 v.H.) nach wie vor nicht aus, um den unterschiedlichen Vorteil, der der Allgemeinheit im Verhältnis zu den Anliegern in den jeweiligen Kategorien zuwächst, angemessen abzubilden.

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