Straßenausbaubeitrag: Mischwasserkanal – Aufteilung der Kosten für Mischwasserkanal, der der Straßenentwässerung und der Ableitung des Niederschlags- und des Schmutzwassers von Grundstücken dient.

Der Fall:

Die C. straße wurde von der Gemeinde (Beklagte) in dem Abschnitt, an dem die Grundstücke der Klägerin liegen, erneuert. Insbesondere wurde der vorhandene Mischwasserkanal, der sowohl der Straßenentwässerung als auch der Ableitung des Niederschlagswassers und des Schmutzwassers von den Grundstücken dient, durch einen neuen, größeren Mischwasserkanal ersetzt. Die letzte Rechnung für die Maßnahme ging am 24.01.2017 bei der Beklagten ein.

Mit zwei Bescheiden vom 05.07.2021 zog die Beklagte die Klägerin für das Flurstück B zu einem Straßenausbaubeitrag von 20.824,74 Euro und für das Flurstück A zu einem Straßenausbaubeitrag von 11.609,85 Euro heran. Nachdem die Klage der Klägerin in erster Instanz überwiegend Erfolg hatte, hob das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts auf, soweit für das Flurstück B ein höherer Betrag als 17870,70 Euro und für das Grundstück A ein höherer Beitrag als 9963,10 Euro festgesetzt wurde.

Die obergerichtliche Entscheidung:

1. Ein Mischwasserkanal kann bis zu drei Zwecken dienen.

Bei dem in der Erschließungsanlage „C. straße von G. bis H. “ verbesserten Mischwasserkanal handelt es sich um eine Gemeinschaftseinrichtung, die drei Zwecken dient und damit drei Funktionen erfüllt: Straßenentwässerung, Grundstücksniederschlagsentwässerung und Schmutzwasserableitung. Zur Ermittlung des Anteils an den Gesamtkosten der Verbesserungsmaßnahme, der der Straßenentwässerung und damit dem straßenausbaubeitragsfähigen Aufwand zuzurechnen ist, müssen deshalb von den Gesamtkosten zunächst drei Kostenmassen gebildet werden. Eine erste Kostenmasse umfasst alle Kosten, die für die Verbesserung der ausschließlich der Straßenentwässerung dienenden Bestandteile (z.B. Straßensinkkästen, Straßenrinnen usw.) angefallen sind. Diese Kosten sind in voller Höhe dem straßenausbaubeitragsfähigen Aufwand zuzuordnen. Alle Kosten, die für die Verbesserung der Bestandteile entstanden sind, die ausschließlich der Grundstücksniederschlagsentwässerung und der Schmutzwasserableitung dienen, sind einer zweiten Kostenmasse zuzuordnen. Diese Kosten müssen bei der Berechnung des Straßenausbaubeitrags unbeachtet bleiben. Die Kosten der Verbesserung der Bestandteile, die allen drei Zwecken dienen, (vor allem des Hauptkanals) sind einer dritten Kostenmasse zuzuordnen. Da diese Kostenmasse Kosten enthält, die sowohl der Straßenentwässerung als auch anderen Zwecken (Grundstücksniederschlagsentwässerung und Schmutzwasserableitung) dienen, muss sie bei der Berechnung des straßenausbaubeitragsfähigen Aufwands aufgeteilt werden (vgl. zum gesamten Vorstehenden Driehaus/ Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl. 2022, § 33 Rn. 38 [für das Ausbaubeitragsrecht] und § 13 Rn. 87 [für das Erschließungsbeitragsrecht] jeweils m.w.N.).

2. Die Baustelleneinrichtungskosten müssen der Kostenmasse zugeordnet werden, die allen drei Zwecken dienen.   

Die Beklagte hat die Baustelleneinrichtungskosten zwar zutreffend ermittelt, sie dann aber zu Unrecht auf die drei vorgenannten Kostenmassen aufgeteilt. Sie hätten vollständig der dritten Kostenmasse zugeschlagen werden müssen

Diese Aufteilung ist unzutreffend. Die Baustelleneinrichtungskosten können nicht eindeutig nur dem Zweck „Straßenentwässerung“, nur dem Zweck „Grundstücksniederschlagsentwässerung“ oder nur dem Zweck „Schmutzwasserableitung“ zugeordnet werden. Denn die Baustelleneinrichtung kommt der gesamten Baumaßnahme zugute. Die Kosten, die allen drei Zwecken der Gemeinschaftsentwässerungsanlage dienen, sind aber in die dritte Kostenmasse einzuordnen (vgl. Driehaus/ Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl. 2022, § 33 Rn. 38).

Der Einwand der Beklagten, eine Einstellung der gesamten Baustelleneinrichtungskosten in die dritte Kostenmasse wäre nicht sachgerecht gewesen, weil bei der Aufteilung dieser Kostenmasse in straßenausbaubeitragsfähigen Aufwand und nicht straßenausbaubeitragsfähigen Aufwand auf Umstände abgestellt werde, die für die Verteilung der Baustelleneinrichtungskosten nicht passen würden (v.a. die unterschiedliche Tiefenlage von Schmutz- und Niederschlagswasserkanälen), überzeugt nicht. Im Ergebnis hat auch die Beklagte fast 99 % der Baustelleneinrichtungskosten der dritten Kostenmasse zugeordnet. Es ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich, wieso die Zuordnung von 100 % der Baustelleneinrichtungskosten (also nur 1 % mehr) zur dritten Kostenmasse unsachgemäß sein sollte.

3. Für die Aufteilung der dritten Kostenmasse werden in Rechtsprechung und Literatur drei verschiedene Methoden vertreten:

1. Nach der sogenannten Dreikanalmethode sind fiktiv die Kosten, die für einen reinen Schmutzwasserkanal, einen reinen Grundstücksniederschlagswasserkanal und einen reinen Straßenentwässerungskanal angefallen wären, zu schätzen und zueinander ins Verhältnis zu setzen. In diesem Verhältnis ist dann die dritte Kostenmasse zu verteilen (OVG LSA, Urt. v. 24.04.2012 – 4 L 41/11, juris Rn. 48; Driehaus/ Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl. 2022, § 13 Rn. 87 f. [für Erschließungsbeiträge] und § 33 Rn. 38 [für Straßenausbaubeiträge]). Diese Methode hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil als die einzig rechtmäßige angesehen.

2. Nach der sogenannten „reinen Zweikanalmethode“ sind fiktiv die Kosten, die einerseits für einen gemeinsamen Schmutz- und Grundstücksniederschlagswasserkanal und andererseits für einen davon getrennten reinen Straßenentwässerungskanal angefallen wären, zu schätzen und zueinander ins Verhältnis zu setzen. In diesem Verhältnis ist dann die dritte Kostenmasse zu verteilen (VGH B-W, Urt. v. 03.09.1987 – 2 S 6/87, VBlBW 1988, 305 <307 f.>; OVG NW Urt. v. 02.09.1998 – 15 A 7653/95, juris Rn. 68 ff.; Urt. v. 28.02.2002 – 3 A 3629/98, juris Rn. 51 ff.; Beschl. v. 28.02.2003 – 15 A 959/03, juris Rn. 11). Diese Methode hatte die Beklagte in den Ausgangsbescheiden zugrunde gelegt.

3. Nach der sogenannten „splittenden Zweikanalmethode“ sind in einem ersten Schritt fiktiv die Kosten, die einerseits für einen gemeinsamen Straßen- und Grundstücksniederschlagswasserkanal und andererseits für einen davon getrennten reinen Schmutzwasserkanal angefallen wären, zu schätzen und zueinander ins Verhältnis zu setzen. Im nächsten Schritt ist der Anteil, der auf den gemeinsamen Straßen- und Grundstücksniederschlagswasserkanal entfallen ist, zur Hälfte der Grundstücksniederschlags- und zur anderen Hälfte der Straßenentwässerung zuzurechnen. Mit dem Anteil, der sich daraus für die Straßenentwässerung ergibt, ist dann die dritte Kostenmasse dem straßenausbaubeitragsfähigen Aufwand zuzuschlagen (v. Waldthausen, in: Rosenzweig/Freese, KAG Nds., § 6 Rn. 104; OVG NW, Urt. v. 29.06.1987 – 2 A 2712/84, OVGE Mü/Lü 39, 126 <128 ff.>). Dieser Methode folgen die Widerspruchsbescheide.

4. Die splittende Zweikanalmethode ist bei der Aufteilung vorzuziehen

Das Bundesverwaltungsgericht hat über die Aufteilung der dritten Kostenmasse nur für das Erschließungsbeitragsrecht und nur für Gemeinschaftsentwässerungseinrichtungen, die zwei Zwecken dienen (entweder Schmutzwasserableitung und Straßenentwässerung oder Straßenentwässerung und Grundstücksniederschlagsentwässerung), entschieden. Die erschließungsbeitragsrechtlichen Grundsätze können insoweit jedoch auf das Straßenausbaubeitragsrecht übertragen werden (vgl. Driehaus/ Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 11. Aufl. 2022, § 33 Rn. 37).

Für eine Kanalisation, die Schmutzwasser und Straßenniederschlagswasser ableitet, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die dritte Kostenmasse in dem Verhältnis zu verteilen ist, das sich aus der Höhe des Aufwands für eine fiktive selbständige Schmutzwasserkanalisation und der Höhe des Aufwands für eine fiktive selbständige (Straßen-)Niederschlagswasserkanalisation ergibt (BVerwG, Urt. v. 27.06.1985 – 8 C 124/83, juris Rn. 23). So ist die Beklagte in den Widerspruchsbescheiden nach der splittenden Zweikanalmethode im ersten Schritt ebenfalls vorgegangen: Sie hat den Aufwand für eine fiktive selbständige Schmutzwasserkanalisation und für eine fiktive selbständige Niederschlagswasserkanalisation ermittelt und beide ins Verhältnis zueinander gesetzt. Die einzige Modifikation gegenüber der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht darin, dass die von der Beklagten fiktiv betrachtete Niederschlagswasserkanalisation das Niederschlagswasser von Grundstücken und Straße abführen würde, während die vom Bundesverwaltungsgericht fiktiv betrachtete Niederschlagswasserkanalisation dies nur für Niederschlagswasser von der Straße täte. Dies ist allerdings allein dem Umstand geschuldet, dass in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall die Grundstücksniederschlagsentwässerung nicht beteiligt war, und ändert nichts an der entscheidenden Gemeinsamkeit beider Vorgehensweisen: Die den Funktionen Schmutzwasserableitung und Niederschlagsentwässerung jeweils zukommenden Anteile an den Kosten einer Gemeinschaftseinrichtung werden durch Betrachtung der Kosten fiktiver getrennter Kanalisationen für jeweils nur einen dieser beiden Zwecke ermittelt. Der Unterschied zu dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall einer Schmutz- und Straßenniederschlagswasserkanalisation ist lediglich, dass bei einer drei Zwecken dienenden Mischwasserkanalisation der für die Niederschlagsentwässerung ermittelte Kostenanteil noch in einem zweiten Schritt auf Grundstücksniederschlagsentwässerung und Straßenniederschlagsentwässerung aufgeteilt werden muss. Für eine Kanalisation, die Grundstücksniederschlags- und Straßenniederschlagswasser ableitet, hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass in der Regel eine je hälftige Aufteilung des Aufwands zulässig ist (BVerwG, Urt. v. 09.12.1983 – 8 C 112/82, juris Rn. 20). So ist die Beklagte in den Widerspruchsbescheiden nach der splittenden Zweikanalmethode im zweiten Schritt ebenfalls vorgegangen: Sie hat den im ersten Schritt für eine fiktive gemeinsame Grundstücksniederschlags- und Straßenniederschlagswasserkanalisation ermittelten Anteil hälftig geteilt, um den Anteil des straßenausbaufähigen Aufwands an der dritten Kostenmasse zu ermitteln. Das erkennende Gericht sieht keinen Grund, wieso diese kombinierte Anwendung der beiden Vorgaben, die das Bundesverwaltungsgericht für die Kostenaufteilung bei Gemeinschaftskanalisationen entwickelt hat, die jeweils zwei von drei denkbaren Zwecken dienen, unzulässig sein sollte, um die Kostenaufteilung bei einer allen drei Zwecken dienenden Gemeinschaftskanalisation zu ermitteln.

Das Argument, die reine und die splittende Zweikanalmethode würden „im Ergebnis allein auf die Zahl der beteiligten Kostenträger ab[stellen] und nicht auf die verschiedenen Funktionen der konkret in Rede stehenden Gemeinschaftsentwässerungsanlage“ (so OVG LSA, Urt. v. 24.04.2012 – 4 L 41/11, juris Rn. 48), mag für die reine Zweikanalmethode zutreffen. Gegen die splittende Zweikanalmethode überzeugt es nicht. Diese differenziert sehr wohl nach allen drei verschiedenen Funktionen der Gemeinschaftsentwässerungsanlage: Im ersten Schritt nach den Funktionen Schmutzwasserbeseitigung und Niederschlagswasserbeseitigung (durch Vergleich der hypothetischen Herstellungskosten getrennter Kanäle für beide Funktionen) und im zweiten Schritt innerhalb der Niederschlagswasserbeseitigung nach den Funktionen Straßenniederschlagswasserbeseitigung und Grundstücksniederschlagswasserbeseitigung (durch je hälftige Zuordnung des Aufwands zu jeder diese beiden Funktionen). Der Unterschied zur Dreikanalmethode ist lediglich, dass die splittende Zweikanalmethode die Differenzierung in zwei Schritten vollzieht.

Das erkennende Gericht kann dahinstehen lassen, ob anstelle der splittenden Zweikanalmethode auch eine Aufteilung nach der reinen Zweikanalmethode oder nach der Dreikanalmethode zulässig gewesen wäre. Möglicherweise sind mehrere Aufteilungsmethoden sachgerecht und der Gemeinde steht insoweit ein Spielraum zu (dies andeutend auch OVG NW, Urt. v. 29.06.1987 – 2 A 2712/84, OVGE Mü/Lü 39, 126 <130>). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist allein die Frage, ob die Beitragsbescheide in der Gestalt, die sie durch die Widerspruchsbescheide gefunden haben, rechtmäßig sind (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). In den Widerspruchsbescheiden wurde die splittende Zweikanalmethode zugrunde gelegt, so dass allein zu entscheiden ist, ob jedenfalls diese Methode rechtlich zulässig ist.

5. Die Beklagte hat die splittende Zweikanalmethode richtig angewandt

Die Höhe der Aufwände für eine fiktive selbständige Schmutzwasserkanalisation und für eine fiktive selbständige Niederschlagswasserkanalisation, die im ersten Schritt der splittenden Zweikanalmethode miteinander zu vergleichen sind, darf von der Gemeinde auf der Grundlage gesicherter Erfahrungswerte veranschlagt werden. Das schließt ein, die Kostenanteile in der Weise zu schätzen, dass durch eine Vergleichsberechnung nach Maßgabe einiger für das Gemeindegebiet repräsentativer Straßenzüge ein Prozentsatz errechnet wird. Es ist nicht geboten, den Kostenanteil für die Straßenentwässerung nach Maßgabe der Kostenverhältnisse sämtlicher einzelner Straßen der Gemeinde zu errechnen. Eine gegenteilige Annahme würde zu einem der Gemeinde unzumutbaren Verwaltungsaufwand führen (BVerwG, Beschl. v. 27.02.1987 – 8 B 144/86, juris Rn. 3).

Diesen Vorgaben genügt die Vorgehensweise der Beklagten. Das Gutachten der E. AG, dem die Beklagte die fiktiven Herstellungskosten eines Schmutzwasserkanals einer- und eines gemeinsamen Straßen- und Grundstücksniederschlagsentwässerungskanals andererseits entnommen hat, ist eine hinreichend zuverlässige Grundlage für die Schätzung auch in Bezug auf die vorliegend streitgegenständliche Erschließungsanlage.

Dem steht nicht entgegen, dass sich das Gutachten auf das gesamte Gemeindegebiet der Beklagten bezieht, ohne zwischen einzelnen Straßen oder Ortsteilen zu unterscheiden. Das Bundesverwaltungsgericht verlangt für die Ermittlung des beitragsfähigen Aufwands bei der Abrechnung einer konkreten Erschließungsanlage als Mindestanforderung eine Vergleichsberechnung anhand einiger für das Gemeindegebiet repräsentativer Straßenzüge (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.02.1987 – 8 B 144/86, juris Rn. 3). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verlangt das Bundesverwaltungsgericht nicht, dass die bei der Vergleichsberechnung untersuchten Straßenzüge gerade für die abgerechnete Erschließungsanlage repräsentativ bzw. mit ihr vergleichbar sein müssen. Die Repräsentativität für das Gemeindegebiet insgesamt reicht aus. Erst recht muss dann eine Vergleichsberechnung ausreichen, die die fiktiven Herstellungskosten getrennter Kanalisationen nicht nur für einzelne Straßenzüge, sondern für das gesamte Gemeindegebiet ermittelt. Fehlerhaft wäre eine solche Herangehensweise nur, wenn die abgerechnete Erschließungsanlage derartige Besonderheiten aufweisen würde, dass die im Gemeindegebiet allgemein herrschenden Verhältnisse nicht auf sie übertragen werden könnten. Dafür ist in Bezug auf die vorliegend streitgegenständliche Erschließungsanlage aber nichts ersichtlich.

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