P_2019-10-28_Angemessenheit eines Erschließungsvertrags

Die Sätze 1 und 2 des § 11 Abs. 2 BauGB lauten: „Die vereinbarten Leistungen müssen den gesamten Umständen nach angemessen sein. Die Vereinbarung einer vom Vertragspartner zu erbringenden Leistung ist unzulässig, wenn er auch ohne sie einen Anspruch auf die Gegenleistung hätte.“ In dieser Formulierung sind das Angemessenheitsgebot sowie das Koppelungsverbot enthalten; beide sind Ausfluss des Rechtsstaatsprinzip und gelten für alle Verträge auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Bis 21.6.2013 waren diese Grundsätze in § 124 Abs. 3 Satz 1 BauGB a.F. explizit niedergelegt.

Der Fall:

Die Gemeinde hat mittels Erschließungsvertrag die Erschließung eines Baugebiets an einen Erschließungsträger übertragen. Der Vertrag enthielt unter anderem die Klausel, dass bei der Herstellung eines Gehwegs auch eine Rampe zu einer Fußgängerbrücke zu errichten sei. Vor dem Verwaltungsgericht verlangt der Erschließungsunternehmer die Mehrkosten für den Bau der Rampe in sechsstelliger Höhe von der Gemeinde zurück.

Die höchstrichterliche Entscheidung:

Die Argumentation des Erschließungsunternehmers zielte darauf, dass es gegen das Koppelungsverbot und das Angemessenheitsgebot verstoßen habe, den Erschließungsunternehmer zum Bau der Rampe zu verpflichten.

Zum Koppelungsverbot

„Das Koppelungsverbot untersagt, Dinge miteinander zu verknüpfen, die der Sache nach nichts miteinander zu tun haben. […]

Ein sachlicher Zusammenhang im Sinne […] ist gegeben, wenn die im Vertrag vereinbarten Leistungen durch die Erschließung der Grundstücke des betreffenden Gebiets veranlasst sind, das heißt, wenn diese Leistungen dazu bestimmt und geeignet sind, gleichsam anstelle von Leistungen der Gemeinde zu treten und die ihr gemäß § 123 Abs. 1 BauGB obliegende Erschließungsaufgabe zu erfüllen. Dies trifft jedenfalls zu, wenn die Herstellung der Anlage, die dem Unternehmer übertragen werden soll, dem entspricht, was das planungsrechtliche Konzept für das Erschließungsgebiet vorsieht. Dagegen liegt ein sachlicher Zusammenhang nicht vor, wenn Anlagen erkennbar nicht dem Erschließungsgebiet dienen, sondern ausschließlich anderen Gebieten oder der Allgemeinheit zugutekommen. […] Dient die Anlage in Teilen dem Vertragsgebiet, ansonsten aber einem anderen Bereich, ist dies keine Frage des sachlichen Zusammenhangs, sondern der Angemessenheit. […]

Hiernach ist ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot zu verneinen. Die in Rede stehende Rampe der Fußgängerbrücke […] liegt in dem durch die 18. Änderung des Bebauungsplans […] markierten Erschließungsgebiet. Sie entspricht damit dem für dieses Erschließungsgebiet festgesetzten planerischen Konzept. In der Begründung zur 18. Änderung wird in Ziffer 2.7 zur Verkehrserschließung unter anderem ausgeführt, die Festsetzung der öffentlichen Verkehrsflächen mit der Zweckbestimmung „Fuß- und Radwege“ sichere die fuß- und radläufige Erschließung des Plangebiets sowie dessen Anbindung an die umgebenden Bereiche. Dass Rampe, Fuß- und Radweg möglicherweise auch dem [benachbarten] Gebiet […] zugutekommen, lässt den […] sachlichen Zusammenhang nicht entfallen. Ein ausschließliches Zugutekommen liegt nicht vor, weil über die Rampe ein fuß- und radläufiger Verbindungsweg geschaffen wird, der von den Bewohnern des Erschließungsgebiets genutzt werden kann und auf diese Weise der Erschließung des Erschließungsgebiets dient.“

Zum Angemessenheitsgebot

Das OVG definiert zunächst, was eine angemessene Leistung ausmacht und benennt dann Beispiele für eine Unangemessenheit:

„Für eine Angemessenheit […] müssen die vertraglichen Leistungen nicht nur im Verhältnis zum Vertragszweck (Erschließung des Vertragsgebiets), sondern auch im Verhältnis untereinander ausgewogen sein. Dazu ist eine wirtschaftliche Betrachtung des Gesamtvorgangs geboten. Zu dieser gehört unter anderem die Frage, wie hoch die insgesamt zu tragenden Kosten im Verhältnis zum gesamten Kostenvolumen des Erschließungsvertrags sind. Die Überbürdung von Fremdanliegerkosten ist neben anderen Aspekten nur ein Kostenpunkt, der bei Betrachtung der „gesamten Umstände“ des Vertrags die Angemessenheit der vereinbarten Leistungen in Frage stellen und zur Nichtigkeit des Vertrages führen kann, aber nicht muss. […]

Im Einzelfall kann es unangemessen sein, die Kosten städtebaulicher Maßnahmen, die mehreren Baugebieten oder überwiegend der Allgemeinheit dienen, nur einem Vertragspartner aufzubürden. Regelmäßig ist nur die Übernahme der Kosten der gerade für das betreffende Gebiet erforderlichen plangemäßen Erschließung angemessen. Dies ist nicht der Fall bei Anlagen, die in nicht unwesentlichem Umfang auch Grundstücken außerhalb des Erschließungsgebiets zugutekommen. […] Unangemessen sind ferner Verträge, die unter Missbrauch der Überlegenheit des einen oder des anderen Vertragspartners zustande kommen. […] Überschritten ist die durch das Angemessenheitsgebot gezogene Grenze zudem bei „Luxuserschließungen“, das heißt bei Erschließungen, die über das hinausgehen, was durch die Erfordernisse der Bebauung und des Verkehrs im Erschließungsgebiet veranlasst ist. […]“

Diese Maßstäbe anwendend konnte das OVG im vorliegenden Fall keine Unangemessenheit feststellen:

„[… Es] ist nicht erkennbar, dass der Erschließungsvertrag und insbesondere [die streitgegenständliche Regelung] hinsichtlich der Verpflichtung zur Errichtung der Rampe wegen eines von vornherein hinter ihm stehenden wirtschaftlichen Ungleichgewichts zwischen den Beteiligten dazu führen musste, dass das Projekt für die Klägerin unrentabel würde. Geht man - wie das Verwaltungsgericht - davon aus, dass sich der Bodenrichtwert der Nettowohnbauflächen mit Baulandqualität nach Vornahme der Erschließung auf 195 €/m² erhöht, konnte die Klägerin unter Zugrundelegung von ihr entstehenden Erschließungskosten in Höhe von 1,6 Millionen € mit einem Gewinn von 1,4 Millionen € rechnen. Dass die Klägerin die tatsächlichen Grundstücksankaufkosten in der Zulassungsbegründung mit 1.715.163,- € angibt und die Baukosten mit 2.053.137,- € beziffert, zu denen noch Planungs- und Baunebenkosten in Höhe von 870.534,- € kämen, ist nicht substantiiert und nachvollziehbar. Hierbei ist im Übrigen zu beachten, dass das Angemessenheitserfordernis […] kein Schutzmechanismus ist, um die Rentabilität eines Vorhabens in jedem Fall zu gewährleisten und enttäuschte Gewinnerwartungen zu kompensieren. […]

Der Vortrag der Klägerin, das Angemessenheitserfordernis diene in erster Linie dem Schutz des Erschließungsunternehmers, beeinflusst die vorzunehmende Gesamtbetrachtung in dieser Allgemeinheit nicht zu ihren Gunsten. Für diese sind die wirtschaftlichen Interessen in ihrem Verhältnis zum Erschließungszweck sowie im Verhältnis der Vertragsparteien untereinander im Einzelfall ausschlaggebend. […]“

Barrierefreier Bau begründet keine Unangemessenheit

Ein Aspekt, der von Seiten des Erschließungsunternehmens vorgetragen worden war, war, dass die Barrierefreiheit, der die Rampe dient, zu erheblichen Mehrkosten führt. Abgesehen von der Tatsache, dass das Erschließungsunternehmen sich explizit für die Planungsvariante mit Rampe entschieden hat, hat das OVG ausgeführt:

„[… D]a auch die anschließende - DIN-Norm-konforme - Ausführungsplanung der Rampe keine Anhaltspunkte für die Annahme einer „Luxuserschließung“ bietet, die über die Erfordernisse der Bebauung und des Verkehrs im Erschließungsgebiet hinausgeht, kann die Klägerin nicht mit Erfolg einwenden, der in Rede stehende Fuß- und Radweg hätte genauso gut auch anders, das heißt weniger aufwendig (ohne Rampe) hergestellt werden können. Dies gilt umso mehr, als [das einschlägige Landesstraßen- und Wegegesetz] die Erreichung einer möglichst weitgehenden Barrierefreiheit als Ziel des Straßenbaus formuliert. […]“

Unsere Hinweise:

Die Daten der vorgestellten höchstrichterlichen Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie die Erläuterungen zum Koppelungsverbot und Angemessenheitsgebot in Rdnr. 1610 ff..

Die Tipps für die Praxis:

Die Daten der vorgestellten Entscheidung:

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 05. April 2019 – 15 A 744/18 –, juris oder kostenlos unter http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2019/15_A_744_18_Beschluss_20190405.html.

Unsere Tipps:

1. Das Koppelungsverbot hat zwei Ausprägungen: Zum einen darf die vertragliche Leistung der Gemeinde nicht an etwas gekoppelt sein, auf das der Vertragspartner auch ohne den Vertrag Anspruch hätte. Zum anderen darf aber auch die vertragliche Leistung nicht mit einer Gegenleistung verknüpft werden, die in keinerlei Zusammenhang mit der der Leistung der Gemeinde steht. In vorliegender Entscheidung wurde insbesondere letzterer Aspekt thematisiert.
   
   
   
2. Das Angemessenheitsgebot ist – wie auch das OVG kurz erwähnt – keine Allzweckwaffe, die den Erschließungsunternehmer vor einem unrentablen Geschäft schützt. Erweist sich eine Investition als unwirtschaftlich und lässt sich der kalkulierte Gewinn nicht wie geplant verwirklichen (z.B. aufgrund einer unerwarteten Kostensteigerung oder einem überraschenden Abfall der Grundstückspreise), dann berührt das nicht die Rechtmäßigkeit des Erschließungsvertrags.

Sind allerdings von vornherein Regelungen im Vertrag vereinbart, die den Gewinn des Erschließungsunternehmers zugunsten der Gemeinde bzw. der Allgemeinheit „abschöpfen“, indem ihm z.B. Kosten für Fremdanlieger oder für nicht beitragsfähige Einrichtungen wie Kindergärten auferlegt werden, ist eine genauere Prüfung des Angemessenheitsgebots erforderlich.