I_2019-06-03_Der Grundsatz der konkreten Vollständigkeit der Verteilungsregelung

Das Bundesverwaltungsgericht stellt hohe Anforderungen an die Vollständigkeit der Verteilungsregelung einer gemeindlichen Beitragsatzung. So muss die Verteilung so vollständig sein, dass sie eine annähernd vorteilsgerechte Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands für alle Verteilungskonstellationen ermöglicht, die in der betreffenden Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung vorhanden sind oder deren Entstehen aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu erwarten ist. Diesen Maßstab nennt man den Grundsatz der konkreten Vollständigkeit der Satzung. Erfüllt eine Verteilungsregelung die Anforderungen dieses Grundsatzes nicht, weil eine Regelung für eine Konstellation fehlt, die geregelt hätte werden müssen, dann ist die Verteilungsregelung nichtig.

Der Fall (leicht vereinfacht):

Das klägerische Grundstück liegt im Geltungsbereich zweier Bebauungspläne, die beide Mischgebiete festsetzen. Der Bebauungsplan auf dem östlichen Grundstücksteil setzt zum Maß der baulichen Nutzung ein Vollgeschoss fest, während der Bebauungsplan auf dem westlichen Grundstücksteil die Höhe der baulichen Anlagen auf 12,50 m begrenzt.

Die maßgebliche Erschließungsbeitragssatzung hat in ihrem § 8 folgende (auszugsweise zitierte) Verteilungsregelung:

(1) Der maßgebliche Nutzungsfaktor bei berücksichtigungspflichtigen Grundstücken, die baulich oder gewerblich nutzbar sind, wird durch die Zahl der Vollgeschosse bestimmt. Dabei gelten als Vollgeschoss alle Geschosse, die nach landesrechtlichen Vorschriften Vollgeschosse sind. Sakralbauten werden stets als eingeschossige Gebäude behandelt. Besteht im Einzelfall wegen der Besonderheiten des Bauwerks in ihm kein Vollgeschoss i. S. der Landesbauordnung, so werden bei gewerblich oder industriell genutzten Grundstücken je vollendete 3,50 m und bei allen in anderer Weise baulich genutzten Grundstücken je vollendete 2,20 m Höhe des Bauwerks (Traufhöhe) als ein Vollgeschoss gerechnet.

(2) Der Nutzungsfaktor beträgt bei einem Vollgeschoss 1,0 und erhöht sich je weiteres Vollgeschoss um 0,25.

(3) Als Zahl der Vollgeschosse gilt – jeweils bezogen auf die in § 7 Abs. 2 bestimmten Flächen – bei Grundstücken,

1. die ganz oder teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und Nr.

a) die im Bebauungsplan festgesetzte höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse;

b) für die im Bebauungsplan statt der Zahl der Vollgeschosse die Höhe der baulichen Anlagen festgesetzt ist, in Kern-, Gewerbe-, Industrie- und Sondergebieten i. S. von § 11 Abs. 3 BauNVO die durch 3,5 und in allen anderen Baugebieten die durch 2,2 geteilte höchstzulässige Gebäudehöhe, wobei die Bruchzahlen bis 0,49 abgerundet und bei Bruchzahlen ab 0,5 auf ganze Zahlen aufgerundet wird;

c) für die im Bebauungsplan weder die Zahl der Vollgeschosse noch die Höhe der baulichen Anlagen, sondern nur eine Baumassenzahl festgesetzt ist, die durch 3,5 geteilte höchstzulässige Baumassenzahl, wobei bei einer Bruchzahl bis 0,49 abgerundet und bei einer Bruchzahl ab 0,5 auf ganze Zahlen aufgerundet wird;

Der Kläger erhebt Klage gegen seinen Beitragsbescheid und trägt vor, die Verteilungsregelung sei unvollständig und deswegen nichtig.

Die oberrichterliche Entscheidung:

Der angegriffene Bescheid war – so das OVG – rechtswidrig, da er nicht auf einer wirksamen Verteilungsregelung beruhe. Die Verteilungsregelung sei wegen Verstoßes gegen den sog. Grundsatz der konkreten Vollständigkeit insgesamt unwirksam.

„Nach dem Grundsatz der konkreten Vollständigkeit muss eine Verteilungsregelung in einer Erschließungsbeitragssatzung derart vollständig sein, dass sie eine annähernd vorteilsgerechte Verteilung des umlagefähigen Erschließungsaufwands für alle Verteilungskonstellationen ermöglicht, die in der betreffenden Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Satzung vorhanden sind oder deren Entstehen aufgrund konkreter Anhaltspunkte zu erwarten ist. Für diese Konstellationen muss die Gemeinde in ihrer Satzung (Verteilungs-) Vorsorge treffen. Andernfalls ist die Verteilungsregelung insgesamt unwirksam […]. Der Grundsatz der konkreten Vollständigkeit verlangt nicht, dass für alle „irgendwie denkbaren“ Fälle eine Maßstabsregelung vorhanden sein muss, wohl aber für die realistischer Weise zu erwartenden Fälle […].

Diesen Anforderungen genügt die […] Verteilungsregelung nicht.“

Keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Verteilungsregelung

Die diesem Rechtsstreit zugrundeliegende Satzung enthält einen mit dem Grundflächenmaßstab kombinierten Vollgeschossmaßstab. Dieser „ist zwar dem Grunde nach zulässig. Denn nach § 131 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind Verteilungsmaßstäbe 1. die Art und das Maß der baulichen oder sonstigen Nutzung, 2. die Grundstücksflächen und 3. die Grundstücksbreite an der Erschließungsanlage. Diese Verteilungsmaßstäbe können gemäß § 131 Abs. 2 Satz 2 BauGB miteinander verbunden werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unterliegt ein mit dem Grundflächenmaßstab kombinierter Vollgeschossmaßstab – der das Maß der baulichen Nutzung zwar weniger genau erfasst als der sog. Geschossflächenzahlmaßstab, aber vor allem bei der Abrechnung von Anlagen, die auch unbeplante Gebiete erschließen, praktikabler ist – im Ansatzpunkt bundesrechtlich keinen Bedenken […].“

Unvollständigkeit der Satzung, da keine Regelung für den Fall vorgesehen, dass auf einem Grundstück sowohl Gebäudehöhe als auch Vollgeschosse festgesetzt werden 

Die weitere Ausgestaltung des Verteilungsmaßstabs erfasse aber nicht alle realistischer Weise zu erwartenden Verteilungskonstellationen, so das OVG:

„Aus diesen Satzungsregelungen ergibt sich nicht, welche Zahl an Vollgeschossen gilt, wenn ein Grundstück ganz oder teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegt, der für einen Teil des Grundstücks eine höchstzulässige Zahl von Vollgeschossen und für den anderen Teil eine maximal zulässige Höhe der baulichen Anlagen festsetzt. Fälle dieser Art werden insbesondere weder von § 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe b EBS noch von § 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe a EBS erfasst:

§ 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe b EBS betrifft den Fall, dass für ein ganz oder teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegendes Grundstück der Bebauungsplan hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung ausschließlich Festsetzungen zur zulässigen Höhe der baulichen Anlagen enthält. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut „bei Grundstücken, die ganz oder teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegen …, für die im Bebauungsplan statt der Zahl der Vollgeschosse die Höhe der baulichen Anlagen festgesetzt ist“. Die Formulierung „statt“ ist dem allgemeinen Begriffsverständnis nach in einem vollständig ersetzenden Sinne zu verstehen. Dementsprechend bezieht sich die Vorschrift nur auf solche Grundstücke, für die ein Bebauungsplan keinerlei Festsetzung zur zulässigen Zahl der Vollgeschosse enthält, sondern nur eine Festsetzung zur zulässigen Gebäudehöhe.

§ 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe a EBS regelt umgekehrt allein den Fall, dass der Bebauungsplan für Grundstücke, die ganz oder teilweise in seinem Geltungsbereich liegen, hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung ausschließlich Festsetzungen der höchstzulässigen Zahl der Vollgeschosse enthält. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut „bei Grundstücken, die ganz oder teilweise im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegen …, die im Bebauungsplan festgesetzte höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse“. Die Regelung erwähnt hinsichtlich des durch den Bebauungsplan festgesetzten Maßes der baulichen Nutzung nur die festgesetzte Zahl der Vollgeschosse. Nicht hingegen ist sie dahingehend formuliert, dass auch bei teilweiser Festsetzung einer höchstzulässigen Zahl von Vollgeschossen und teilweiser Festsetzung einer maximal zulässigen Gebäudehöhe für ein Grundstück stets die (nur für den einen Grundstücksteil) festgesetzte höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse maßgebend sein soll. Hätte dieser Fall erfasst werden sollen, hätte es nahegelegen, dass der Satzungsgeber – wie in anderen Regelungen in der Erschließungsbeitragssatzung – eine Begrifflichkeit wie „ganz oder teilweise“ […] oder „insgesamt oder teilweise“ […] oder „mit der Restfläche“ […] oder „wenn sie mit ihrer Fläche teilweise im … und teilweise im … liegen“ […] verwendet. Es ist auch kein vernünftiger Grund dafür ersichtlich, weshalb die genannte Konstellation nach dem Willen des Satzungsgebers von § 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe a EBS erfasst sein sollte. Vielmehr könnte dies im Einzelfall zu nicht vorteilsgerechten Ergebnissen führen. Wäre etwa in einem Bebauungsplan für einen kleinen Teil eines Grundstücks eine höchstzulässige Zahl von einem Vollgeschoss und für den weit überwiegenden anderen Grundstücksteil eine maximal zulässige Gebäudehöhe festgesetzt, die eine Errichtung von weit mehr als einem Vollgeschoss zuließe, so wäre – wenn dieser Fall § 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe a EBS unterfiele – die im Bebauungsplan festgesetzte höchstzulässige Zahl von einem Vollgeschoss zugrunde zu legen, obwohl auf dem weit überwiegenden Teil des Grundstücks viel mehr Vollgeschosse errichtet werden dürfen.“

Kein Ausfüllen der Lücke durch Auslegung der Satzung möglich

„Der Senat vermag sich auch nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts anzuschließen, dass sich aus § 8 EBS und dem „Gesamtsystem“ ergibt, dass nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe a EBS in Fällen, in denen der Bebauungsplan für ein Grundstück hinsichtlich des einen Teils eine höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse und hinsichtlich des anderen Teils eine maximal zulässige Höhe der baulichen Anlagen festsetzt, auf diejenige Festsetzung abzustellen ist, nach der sich eine höhere Vollgeschosszahl ergibt. Denn dies ist in § 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe a EBS so nicht geregelt. Auch die übrigen Regelungen des § 8 EBS lassen nicht auf einen entsprechenden Regelungsinhalt des § 8 Abs. 3 Nr. 1 Buchstabe a EBS schließen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht die Frage, wie ein kombinierter Grundstücksflächen- und Vollgeschossmaßstab anzuwenden ist, wenn ein Bebauungsplan für eine Teilfläche eines (Buch-) Grundstücks eine andere Geschosszahl als für eine andere Teilfläche desselben Grundstücks ausweist und der Ortsgesetzgeber für eine solche Konstellation bestimmt, dass die jeweils höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse maßgebend für die Ermittlung des Nutzungsfaktors sei, mit der die gesamte erschlossene Fläche eines Grundstücks zur Errechnung des auf dieses entfallenden „Verteilungswerts“ zu multiplizieren sei, dahingehend beantwortet, dass dies sachgerecht sei und keinen (bundesrechtlichen) Bedenken begegne […]. Denn die jeweils höchstzulässige Geschosszahl hat vom Ansatz her einen besonderen Aussagewert für die bauliche Ausnutzbarkeit eines erschlossenen Grundstücks, von der ihrerseits das Ausmaß der diesem Grundstück vermittelten Erschließungsvorteile abhängt. Nur weil eine entsprechende Regelung für die hier in Rede stehende Verteilungskonstellation sachgerecht wäre, darf sie aber nicht in eine Erschließungsbeitragssatzung, die für eine solche Konstellation keine dahingehende Bestimmung enthält, „hineingelesen“ werden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der [Gemeinderat] die – eher seltene – Konstellation, dass ein Bebauungsplan bei Grundstücken für einen Teil eine höchstzulässige Gebäudehöhe und für den anderen Teil eine maximal zulässige Zahl an Vollgeschossen festsetzt, zunächst bei der Beschlussfassung über die ursprüngliche Erschließungsbeitragssatzung […] vom 27. März 2000 schlicht nicht bedacht hat. Die Beklagte hat nämlich […] mitgeteilt, dass im [Gemeindegebiet] die „Festsetzungen der maximalen Gebäudehöhe für Grundstücksteile und zugleich die Festsetzung von zulässigen Vollgeschossen für die restlichen Grundstücksteile eines Grundstückes … nur in dem der Beitragserhebung zugrundeliegenden Bebauungsplangebiet“ existiert. Der diesbezügliche Bebauungsplan […] datiert aber erst vom 26. Oktober 2010. Nachdem dieser Bebauungsplan aufgestellt worden war, wurden in der neuen Erschließungsbeitragssatzung […] vom 15. Dezember 2014 die bisherigen Verteilungsregelungen nicht an diese – dann bekannte – besondere Situation angepasst.

Da der Bebauungsplan […] vom 26. Oktober 2010 Festsetzungen der genannten Art für das hier in Rede stehende Verteilungsgebiet vorsieht, bestehen auch seit dem rückwirkenden Inkrafttreten der Erschließungsbeitragssatzung […] vom 15. Dezember 2014 zum 1. Oktober 2014 konkrete Anhaltspunkte dafür, dass im Geltungsbereich dieser Erschließungsbeitragssatzung Verteilungskonstellationen auftreten können, bei denen ein Bebauungsplan für ein Grundstück hinsichtlich des einen Teils eine höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse und hinsichtlich des anderen Teils eine maximal zulässige Höhe der baulichen Anlagen festsetzt.“

Mögliche Nichtigkeit des maßgeblichen Bebauungsplans irrelevant

„Zwar gehen die Kläger möglicherweise Recht in der Annahme, dass der Bebauungsplan […] unwirksam ist, weil § 7 Abs. 2 seiner textlichen Festsetzungen zu unbestimmt ist. […]

Es kann indes offenbleiben, ob der Bebauungsplan […] wirksam ist. Denn selbst wenn er bei der hier vorzunehmenden Prüfung der Rechtmäßigkeit erschließungsbeitragsrechtlicher Vorausleistungsbescheide einer Inzidenterkontrolle zu unterziehen wäre und der Senat feststellen würde, dass er unwirksam wäre, erscheint es konkret möglich, dass [die Gemeinde] den im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB erlassenen Bebauungsplan […] gemäß § 214 Abs. 4 BauGB durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung des Fehlers rückwirkend in Kraft setzen würde, so dass die genannte Verteilungskonstellation im Geltungsbereich der Erschließungsbeitragssatzung […] weiterhin vorläge. […]

Damit bestehen unabhängig von einer Feststellung der Wirksamkeit oder Unwirksamkeit des Bebauungsplans […] hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass im Geltungsbereich der Erschließungsbeitragssatzung Verteilungskonstellationen auftreten können, bei denen ein Bebauungsplan für ein Grundstück hinsichtlich des einen Teils eine höchstzulässige Zahl der Vollgeschosse und hinsichtlich des anderen Teils die maximal zulässige Höhe der baulichen Anlagen festsetzt.“

Unsere Hinweise:

Die Daten der vorgestellten höchstrichterlichen Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie die Erläuterungen zu den Anforderungen der Rechtsprechung an die Verteilungsregelung in den Rdnrn. 905 ff.

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