Die Anwendung des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG begegnet in der Praxis aktuell vielen Unsicherheiten, da eine detaillierte und verlässliche Rechtsprechung noch nicht vorliegt. Auch ist die Regelung als solche beispiellos und auf Bayern begrenzt, sodass die Orientierung an anderen Normen kaum möglich ist. Unter anderem deshalb stellt das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration mit seinem IMS vom 12.07.2016, Erläuterungen zum Vollzug des Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 8. März 2016 (GVBl. S. 36) ausführliche Hilfestellungen zur Anwendung der Norm zur Verfügung. Wir stellen sie vor.
Dort heißt es beispielsweise in Bezug auf den Beginn der erstmaligen technischen Herstellung:
„Dadurch, dass es für die Anwendbarkeit der Vorschrift des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG auf den Beginn der erstmaligen technischen Herstellung einer Erschließungsanlage ankommt, spielt es keine Rolle, wenn zu irgendeinem Zeitpunkt in der Vergangenheit mit der technischen Herstellung einer Anlage begonnen wurde, die unfertige Anlage viele Jahre benutzt wurde und möglicherweise erst viel später ein neuer Anlauf zu ihrer vollständigen erstmaligen und endgültigen Herstellung unternommen wurde. Maßgeblich ist der Zeitpunkt des Beginns des ersten Herstellungsversuchs; der Beginn weiterer oder nachmaliger Maßnahmen ist für den Lauf der Frist des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG irrelevant.
Für den Fristlauf kommt es nicht darauf an, dass der Beginn der erstmaligen technischen Herstellung der Erschließungsanlage rechtmäßig erfolgt ist, also z. B. dass die Anforderungen des § 125 Abs. 1 und 2 BauGB eingehalten wurden, dass ein Gemeinderatsbeschluss für die Baumaßnahme vorlag, oder etwa, dass die Herstellungsmaßnahmen zu einem späteren Zeitpunkt auch abgeschlossen wurden. Mit der erstmaligen technischen Herstellung kann an irgendeiner Stelle der Erschließungsanlage begonnen worden sein. Insbesondere bei Anbaustraßen ist es ausreichend, wenn in der Vergangenheit mit der erstmaligen technischen Herstellung einer der Teileinrichtungen (Fahrbahn, Gehweg, Radweg, Beleuchtung, Entwässerung usw.) begonnen wurde. …
Für eine Erschließungsanlage im Sinne von Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG ist es ausreichend, wenn das betreffende Straßenstück mit einem PKW „befahrbar“ ist, ohne dass es auf weitere qualitative Aspekte ankäme. Eine wie auch immer geartete darüber hinaus gehende Funktionstüchtigkeit der Anbaustraße der Gestalt, dass eine Fahrbahn mit festem Unterbau und zumindest einer wassergebundenen Schotterschicht als Oberflächenbelag oder gar eine Straßenentwässerung vorliegen muss, kann hier nicht vorausgesetzt werden. Eine befahrbare Anbindung eines Grundstücks an das öffentliche Verkehrsnetz ist ausreichend, eine „funktionsgerechte Nutzbarkeit“ oder eine „ausreichende wegemäßige Erschließung“ wie bei § 133 Abs. 3 Satz 3 BauGB kann hingegen nicht erwartet werden. …
Für den Fristlauf kommt es auf den Beginn der erstmaligen technischen Herstellung als „Erschließungsanlage“ und damit als Anlage mit Erschließungsfunktion an; ein wie auch immer gearteter Beginn der technischen Herstellung etwa als Gemeindeverbindungsstraße, als ursprünglich im Außenbereich verlaufende klassifizierte Straße oder als Straße oder Weg ohne Anbaufunktion hat für den Beginn der Frist des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG keine Bedeutung. …
Der Beginn der erstmaligen technischen Herstellung muss auf die Herstellung einer Erschließungsanlage gerichtet sein. Damit haben reine Vorbereitungshandlungen (etwa die Einrichtung der Baustelle) oder gar vorgelagertes Verwaltungshandeln (verwaltungsinterne Entscheidungen über den genauen Beginn der Ausführung der Maßnahmen) außer Betracht zu bleiben. In den Blick zu nehmen sind stattdessen alle technischen Herstellungshandlungen (auch in Bezug auf Teileinrichtungen), die dazu geeignet sind, zur (zielgerichteten) erstmaligen Herstellung einer Erschließungsanlage beizutragen, die also auch Inhalt eines Bauprogramms sein könnten.“ (S. 12 ff.)
Die dargestellte Rechtsansicht entspricht der Zielrichtung des Gesetzgebers, der mit der Schaffung des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG eine eindeutige Zielsetzung verfolgte, die bei seiner Auslegung stets zu beachten ist:
„Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG-E ist es, Rechtssicherheit für Gemeinden wie Anlieger zu schaffen. Im Zweifel sollen deshalb möglichst viele bisher nicht von § 242 Abs. 1 BauGB, dem neuen Art. 5a Abs. 7 Satz 1 KAG, erfasste „Altanlagen“ der Anwendung des Erschließungsbeitragsrechts entzogen werden.“ (BayLT, Drs. 17/8225, S. 16)
Die bei Einführung der Norm ebenfalls bestehende Absicht, Maßnahmen an Anlagen, die dem Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG unterfallen, zumindest im Rahmen der Straßenausbaubeiträge abrechenbar zu machen (BayLT, Drs. 17/8225, S. 17) wurde durch die spätere Abschaffung der Straßenausbaubeiträge ersatzlos überholt. Dies mag im Hinblick auf das Inkrafttreten des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG zum 1. April 2021 und damit deutlich nach der Abschaffung der Erhebungsmöglichkeit für Straßenausbaubeiträge zum 1. Januar 2018 unstimmig erscheinen, entspricht jedoch dem dokumentierten Willen des Gesetzgebers. Hätte dieser die Einführung des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG von der Abrechenbarkeit der Maßnahme über Straßenausbaubeiträge anhängig machen wollen, hätte er den Normtext entsprechend anpassen müssen.
Nunmehr liegen verschiedene Entscheidungen des BayVGH vor, die im Hinblick auf die oben genannten Gesetzgebungsumstände eine Klärung der bestehenden Rechtsfragen in der Praxis anstreben.
Die Klägerin wandte sich gegen ihre Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag.
Die streitgegenständliche Erschließungsanlage ist etwa 195 m lang. Etwa auf halber Länge mündet von Westen her ein Weg ein.
Die Anlage wurde in den 1970er Jahren mit einer Asphaltdecke ohne Randeinfassung und gesonderter Straßenentwässerung im Außenbereich angelegt. 1984 wurde eine Straßenbeleuchtung installiert. In den folgenden Jahrzehnten wurden auf der östlichen Straßenseite sukzessive Wohnhäuser errichtet; inzwischen sind alle sieben Anliegergrundstücke auf dieser Straßenseite bebaut. Entlang der gesamten westlichen Straßenseite grenzt – zu beiden Seiten des einmündenden Steinwegs – ein etwa 27 m tiefer, bislang unbebauter Streifen, der die Anlage von der Bebauung in die Richtung Hauptort trennt. Einen Bebauungsplan hat die Bekl. für das Gebiet nicht aufgestellt.
Im Jahr 2020 ließ die Bekl. Straßenbaumaßnahmen durchführen, mit denen ihrer Meinung nach die Anlage als Erschließungsanlage mit einer Fahrbahnbreite von 5 m, teilweise verengt auf 3,50 m, erstmalig endgültig hergestellt wurde. Mit Bescheid vom 15.3.2021 zog sie die Klägerin zu einem Erschließungsbeitrag heran und verlangte unter Anrechnung einer bereits beglichenen Vorausleistung die Zahlung des Restbetrags. Bei der Beitragsberechnung setzt die Bekl. als Herstellungsaufwand ua die Kosten für die 1984 errichtete Straßenbeleuchtung an.
Das Verwaltungsgericht hat mit seinem erstinstanzlichen Urteil die Klage abgewiesen.
Der BayVGH befasst sich in seiner Entscheidung unter anderem mit dem Ablauf der Ausschlussfrist des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG. Hierzu arbeitet er die Voraussetzungen für den Beginn der erstmaligen technischen Herstellung einer Anlage heraus:
„Bei ihrer Auslegung ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber nicht nur vom Beginn der erstmaligen technischen Herstellung spricht, sondern diese ausdrücklich auf eine Erschließungsanlage bezieht, mithin auf den Anfang des durch zentrale erschließungsbeitragsrechtliche Begriffe umschriebenen Vorgangs der „erstmaligen Herstellung“ (vgl. § 128 I 1 Nr. 2 BauGB) einer beitragsfähigen „Erschließungsanlage“ (§ 127 II BauGB) abstellt. Demnach wird der fristauslösende Beginn nicht durch irgendwelche sichtbaren Bauarbeiten markiert, sondern nur durch solche, die objektiv auf die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage gerichtet sind. So können Bauarbeiten an einer beidseitig durch den Außenbereich verlaufenden Straße in aller Regel nicht die 25-Jahres-Frist auslösen, weil eine solche Straße mangels Bestimmung zum Anbau keine Erschließungsanlage iSv Art. 5a II BayKAG iVm § 127 II Nr. 1 BauGB ist, auch wenn an ihr einzelne Häuser liegen (VGH München 28.3.2023 – 6 CS 23.272, BeckRS 2023, 7315). Gemeint ist vielmehr der Beginn des sichtbaren technischen Ausbaus („erster Spatenstich“), an dessen Ende die jeweilige Erschließungsanlage in der gesamten vorgesehenen Ausdehnung mit sämtlichen vorgesehenen Teileinrichtungen erstmalig hergestellt ist (vgl. Matloch/Wiens, Das Erschließungsbeitragsrecht in Theorie und Praxis, Stand: Apr. 2023 Rn. 1101a). Die Frage nach dem Beginn kann ebenso wie diejenige nach dem Ende der erstmaligen technischen Herstellung allein danach beurteilt werden, welche Planung die Gemeinde als Trägerin der Erschließungsaufgabe (§ 123 I BauGB) verfolgt. Maßgeblich sind daher neben dem Teileinrichtungs- und dem technischen Ausbauprogramm in der Erschließungsbeitragssatzung insbesondere das auf die konkrete Anlage bezogene Bauprogramm, das von der Gemeinde auch formlos aufgestellt werden kann und in der Regel wird (vgl. Schmitz, Erschließungsbeiträge, 2018, § 5 Rn. 15 ff. und § 8 Rn. 24).
Mit dem Beginn der erstmaligen technischen Herstellung einer Anbaustraße ist also die erste sichtbare Baumaßnahme gemeint, mit der das gemeindliche Bauprogramm für eine bestimmte Anbaustraße (Teilstrecke) verwirklicht werden soll. Daran fehlt es etwa, wenn die Gemeinde lediglich ein Provisorium anlegen will, also nur irgendeine Verkehrsanlage, um für anliegende Grundstücke eine Bebauung zu ermöglichen oder um eine Verbindung zwischen zwei Straßen herzustellen. Um den Beginn der technischen Herstellung einer Erschließungsanlage handelt es sich auch nicht, wenn die Gemeinde lediglich beabsichtigt, eine Teileinrichtung wie etwa die Fahrbahn technisch herzustellen, ihre Planung also die übrigen Teileinrichtungen nicht einschließt (vgl. Driehaus KStZ 2022, 102 (105)).“
Für den konkreten Fall bedeutet das, dass die streitgegenständlichen Baumaßnahmen keinen Beginn der erstmaligen technischen Herstellung darstellen konnten, da zu diesem Zeitpunkt ein Bauprogramm für die streitgegenständliche Anlage nicht vorlag und lediglich ein Provisorium geschaffen werden sollte.
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen.
In den Jahren 1986/1987 hatte der Gemeinderat der Beklagten beschlossen, das sog. Osterriedergelände als Gewerbegebiet zu erschließen, entsprechende Tiefbauarbeiten zu vergeben und die benötigten Flächen für die Erschließungsstraßen, darunter die abgerechnete Anlage, zu erwerben. Ein Bebauungsplan wurde nicht aufgestellt. Ab 1987 wurden die Straßenanlieger zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag herangezogen. Spätestens 1988 begannen die Straßenbauarbeiten; in diesem Jahr wurden Kabelschutzrohre für die Straßenbeleuchtung verlegt.
Am 17. Juni 2019 beschloss der Gemeinderat „die Entwurfsplanung zum Ausbau Gewerbegebiet ‚Am Ziegelstadel‘“. Bei der Vorstellung des Entwurfs hatte der Planer unter anderem darauf hingewiesen, dass „Straßenbau und Regenwasserkanal“ teilweise neu hergestellt werden müssten. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 23. September 2019 wurden die entsprechenden Bauarbeiten vergeben, die im Jahr 2020 abgeschlossen wurden. Die Schlussrechnung datiert vom 21. Februar 2021.
Mit Erschließungsbeitragsbescheiden vom 24. März 2021 zog die Beklagte die Klägerin zur Zahlung von Erschließungsbeiträgen heran.
Am 19. April 2021 fasste der Gemeinderat einen bebauungsplanersetzenden Abwägungsbeschluss nach § 125 Abs. 2 BauGB. Nach einem Aktenvermerk vom 8. Dezember 2023 hatte der erste Bürgermeister der Beklagten bereits vor Versand der Erschließungsbeitragsbescheide den Beschlussvorschlag der Verwaltung über die Abwägung sämtlicher privater und öffentlicher Belange als zutreffend erachtet und im Rahmen einer Dringlichkeitsentscheidung (Art. 37 Abs. 3 GO) übernommen.
Das Verwaltungsgericht hat den erhobenen Klagen stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben.
Der BayVGH befasst sich in seiner Entscheidung unter anderem mit dem Ablauf der Ausschlussfrist des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG. Für die Voraussetzungen des Fristbeginns verwies er auf sein Urteil vom 27.11.2023.
Im Rahmen der Einzelfallprüfung führte er zum Beginn der erstmaligen technischen Herstellung unter anderem aus:
„Dafür sprechen bereits die Gemeinderatsbeschlüsse vom 5. März 1987, die allgemein von Erschließung des Geländes und konkret von Erschließung der Straße „Am Ziegelstadel“ sprechen und zusammen mit den vergebenen Kanal- und Tiefbauarbeiten das auf die konkrete Anlage bezogene Bauprogramm darstellen, mit dessen Umsetzung dann 1988 begonnen wurde. Dass schon die ersten Straßenbaumaßnahmen auf die Herstellung der Anbaustraßen zur Erschließung des Geländes als faktischem Gewerbegebiet gerichtet waren und nicht bloß auf provisorische Anbindung von einzelnen Grundstücken im Außenbereich, wird ferner durch die Bescheide belegt, mit denen die Beklagte bereits im Verlauf des Jahres 1987 eine Reihe von Anliegern, denen teils Baugenehmigungen erteilt waren, teils nicht, zu Vorausleistungen auf den Erschließungsbeitrag herangezogen hatte. Zwar durften nach der bis 30. Juni 1987 geltenden Rechtslage (§ 133 Abs. 3 Satz 1 BBauG) und ab dem 1. Juli 1987 in der sogenannten Genehmigungsalternative (§ 133 Abs. 3 Satz 1 1. Alternative BauGB a.F.) Vorausleistungen unabhängig davon verlangt werden, ob mit der Herstellung der Straße bereits begonnen war. Voraussetzung war aber, dass mit der endgültigen Herstellung der gesamten Erschließungsanlage mit allen vorgesehenen Teileinrichtungen alsbald zu rechnen ist, sie also absehbar ist (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 1984, Rn. 552 m.w.N.). Die ab dem 1. Juli 1987 geltende Herstellungsalternative des § 133 Abs. 3 Satz 1 2. Alternative BauGB a.F., von der die Beklagte ebenfalls Gebrauch gemacht hatte, setzte voraus, dass mit der Herstellung der Erschließungsanlage begonnen worden ist. Vor diesem Hintergrund bestätigen die damals erlassenen Vorausleistungsbescheide die Annahme, dass die 1988 begonnenen Straßenbauarbeiten von Anfang an auf die Herstellung einer Erschließungsanlage gerichtet waren.“
Die vorgestellten Entscheidungen geben der Praxis die häufig noch vermisste gerichtliche Rückendeckung bei der Anwendung der Ausschlussfrist des Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG. Insbesondere legen sie – in Übereinstimmung mit den ausführlichen Hilfestellungen des StMI – die Voraussetzungen für den Fristanlauf dar: der zielgerichtete Maßnahmenbeginn zur Errichtung einer Erschließungsanlage. Dass hierfür ein entsprechendes Bauprogramm unerlässlich ist, wird ebenso deutlich gemacht, wie folgende Hilfestellung: Gerade die in der Vergangenheit erfolgte Erschließungsbeitragsfestsetzung oder die Festsetzung von Vorausleistungen auf einen Erschließungsbeitrag oder auch in Gemeinderatsbeschlüssen zum Ausdruck kommender Erschließungswille können für die Begründung des Beginns der erstmaligen technischen Herstellung herangezogen werden. Dies entspricht letztlich dem gesetzgeberischen Willen, der möglichst viele Anlagen aus der Abrechenbarkeit herausnehmen wollte, um für alle Beteiligten Rechtssicherheit zu schaffen.
Die Daten der vorgestellten Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie ab der Randnr. 1101a weitere Hinweise zum Beginn der erstmaligen Herstellung einer Anlage.
Exklusiv für die Bezieher des Matloch/Wiens Erschliessungsbeitragsrechts. Die Tipps für die Praxis tragen dazu bei, die schwierige Materie in den Alltag zu integrieren.
Das Passwort erhalten Sie mit der aktuellen Ergänzungslieferung. Sie finden es auf der Rückseite des Vorworts. Wenn sie Cookies auf Ihrem PC aktivieren, genügt die einmalige Eingabe des Passwortes.
Sie sind nicht Bezieher des Matloch/Wiens und möchten die Tipps für die Praxis lesen? Dann klicken Sie bitte auf Service.
Bitte Ihr Passwort eingeben: