Beitragserhebungsausschlussfrist nach dem Eintritt der Vorteilslage

Die Aufgabenstellung

In seinem Urteil vom April 2021 äußerte sich das OVG NRW erstmals zur Beitragserhebungsausschlussfrist (der Notwendigkeit einer landesrechtlichen Regelung zugrunde liegend: BVerfG vom 5.3.2013 - 1 BvR 2457/08 -) sowie zum Begriff der Vorteilslage.

1. Beitragserhebungsausschlussfrist

Wie auch das BVerwG folgt das OVG NRW nicht der in Teilen der Rechtsprechung vertretenen Ansicht, die Höchstgrenze würde sich vorbehaltlich einer landesrechtlichen Regelung im Wege der Analogie oder über den Grundsatz von Treu und Glauben nach der 30-jährigen Verjährungsfrist nach den Regelungen des § 53 VwVfG NRW bestimmen. Im Einzelnen ist dem Urteil des OVG NRW folgendes zu entnehmen:

„Das nordrhein-westfälische Kommunalabgabenrecht wird dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht gerecht. Die Regelung der § 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW i. V. m. § 170 Abs. 1 AO gewährleistet demnach keine hinreichende Berücksichtigung des Interesses des Beitragsschuldners an einer zeitlich nicht unbegrenzten Inanspruchnahme. Zwar endet danach die Festsetzungsfrist vier Jahre nach Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Abgabe entstanden ist (§ 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, § 169 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO). Indes entsteht die Beitragspflicht nach § 133 Abs. 2 BauGB nicht notwendig bereits mit der tatsächlichen Fertigstellung der Straße entsprechend dem zugrunde liegenden Bauprogramm und den Satzungsbestimmungen, sondern es bedarf daneben weiterer Voraussetzungen, wie der Widmung und der planungsrechtlichen Rechtmäßigkeit der Herstellung. Ferner bedarf es - soweit die jeweilige Satzung dies als Herstellungsmerkmal vorsieht - neben der „technischen“ Fertigstellung auch des vollständigen Grunderwerbs der Fläche der Anlage durch die Gemeinde. Geht die technische Herstellung der Widmung, dem Eigentumserwerb oder der Herstellung der planungsrechtlichen Rechtmäßigkeit voraus, so beginnt daher ungeachtet der Dauer des dazwischen liegenden Zeitraums keine Festsetzungsfrist zu laufen. Folglich müssen die Eigentümerinnen und Eigentümer erschlossener Grundstücke damit rechnen, dass sie wegen fehlender Widmung oder fehlendem Eigentumserwerb zeitlich unbegrenzt von der Gemeinde zu Erschließungsbeiträgen herangezogen werden. Eine über § 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW i. V. m. § 170 Abs. 1 AO hinausgehende absolute, d. h. (allein) an den Zeitpunkt der Erlangung des Vorteils anknüpfende abgabenrechtliche Ausschlussfrist besteht in Nordrhein-Westfalen nicht.“

Die bestehenden Verjährungsregelungen können nach Ansicht des OVG NRW auch nicht verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass der Beginn der Festsetzungsfrist nicht an die Entstehung der Beitragspflicht, sondern an den Eintritt der Vorteilslage, d. h. die technische Herstellung der Straße anknüpft, weil eine solche Auslegung die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung überschritte. Die danach vorliegende Verfassungswidrigkeit der Regelungen des nordrhein-westfälischen Kommunalabgabenrechts kommt jedoch im konkret vorliegenden Urteil nicht entscheidungserheblich zum Tragen. Die Erhebung eines Erschließungsbeitrags ist auch ohne die unter dem Blickwinkel der Belastungsklarheit verfassungsrechtlich gebotene Regelung einer zeitlichen Obergrenze jedenfalls nach mehr als 30 Jahren nach Eintritt der Vorteilslage in analoger Anwendung von § 53 VwVfG NRW i. V. m. dem Grundsatz von Treu und Glauben unzulässig.

„Gemäß § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW beträgt die Verjährungsfrist bei einem unanfechtbaren Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, 30 Jahre. Die Vorschrift betrifft den Sonderfall eines titulierten und damit endgültig bestimmten, eindeutigen Anspruchs und bezweckt einen Ausgleich zwischen den Grundsätzen von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden einerseits und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung andererseits. Diesen Zweck verfolgt auch das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit, in dessen einfach-rechtlicher Umsetzung es dem Gesetzgeber obliegt, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Allerdings unterscheiden sich die Interessenlagen in der Konstellation eines bestandskräftig durch Verwaltungsakt festgestellten Anspruchs auf der einen Seite und der Erhebung von Beiträgen, die dem Grunde wie auch der Höhe nach vor ihrer bestandskräftigen Feststellung ungewiss, insbesondere von den Gegebenheiten des Einzelfalls abhängig sind, und deren Ermittlung wiederum mit zunehmendem Zeitablauf erschwert wird, auf der anderen Seite. Dem Interesse des Abgabenschuldners, jedenfalls durch Zeitablauf Klarheit über seine Inanspruchnahme zu erlangen, kommt deutlich größeres Gewicht zu als demjenigen des Betroffenen in den Fällen des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW, in denen Grund und Höhe der Belastung bereits aufgrund der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts feststehen (vgl. BVerwG, Beschl. vom 6.9.2018 - 9 C 5.17 -.“

Die Entscheidung des BVerfG vom 5.3.2013 bindet nach § 31 Abs. 1 BVerfGG unter anderem die Verfassungsorgane der Länder. Eine inhaltsgleiche Norm ist nach Art. 100 Abs. 1 GG dem BVerfG vorzulegen, wenn die Zugrundelegung der bindenden verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Annahme auch ihrer Verfassungswidrigkeit führt (BVerwG 9 B 72.16 unter Bezug auf BVerfG vom 24.1.1995 – 1 BvL 18/93 -). Die vorgenannten unterschiedlichen Interessenlagen verbieten zwar nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine (generelle) analoge Anwendung des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW mit der Folge, dass dem Gebot der Belastungsklarheit Genüge getan und Beitragserhebungen, die weniger als 30 Jahre seit Eintritt der Vorteilslage erfolgen, als rechtmäßig zu erachten wären. Das OVG NRW führt hierzu jedoch weiter aus:

„Aus dem Vergleich der in den beiden Konstellationen vom Gesetzgeber gegeneinander abzuwägenden Interessen lässt sich der Schluss ziehen, dass wenn gemäß § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW selbst bestandskräftig festgestellte Ansprüche nach 30 Jahren nicht mehr durchgesetzt werden können, spätestens nach Verstreichen dieser Frist auch vor Erlass einer dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit genügenden gesetzlichen Regelung die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen ausgeschlossen sein muss. Insoweit ist die 30-Jahres-Frist als längst mögliche Erhebungsfrist für Beiträge auch Ausdruck des Grundsatzes von Treu und Glauben.“

Mit Blick auf die unterschiedlichen Ausschlussfristen, die von der überwiegenden Zahl der Bundesländer in Reaktion auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 2013 (- 1 BvR 2457/08 -) erlassen worden sind und sich im Bereich zwischen zehn und 25 Jahren bewegen,  gebietet der Grundsatz der Belastungsklarheit und-vorhersehbarkeit zwar auch in Nordrhein-Westfalen den Erlass einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, die der Beitragserhebung in zeitlicher Hinsicht - nach Eintritt der Vorteilslage - eine absolute Obergrenze setzt. Gleichwohl bedarf es in Fällen, in denen die Beitragserhebung mehr als 30 Jahre nach diesem Zeitpunkt erfolgt, keiner Vorlage an das Bundesverfassungsgericht oder den Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, weil diese auch nach dem derzeit geltenden einfachen Recht ausgeschlossen ist.

2. Begriff der Vorteilslage

Zum Begriff der Vorteilslage äußert sich das OVG NRW wie folgt:

„Ein Verständnis des Begriffs der Vorteilslage, nach dem diese in jedem Fall erst dann eintritt, wenn die Erschließungsanlage dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht, wird dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht gerecht. Es ist vielmehr unter dem Blickwinkel der Erkennbarkeit ausreichend, wenn die unmittelbar in der Erschließungsbeitragssatzung definierten Herstellungsmerkmale erfüllt sind, eine zweckentsprechende Anlagennutzung möglich ist, die Anlage aus Sicht eines objektiven Betrachters endgültig fertiggestellt erscheint und ein solcher nur durch das Studium des unveröffentlichten Bauprogramms von der mangelnden Umsetzung Kenntnis erlangen könnte. Das Rechtsstaatsprinzip verlangt Klarheit darüber, ob ein Vorteilsempfänger die erlangten Vorteile durch Beiträge auszugleichen hat, und damit eine für den Beitragsschuldner konkret bestimmbare Frist (vgl. BVerfG, Beschl. vom 5.3.2013- 1 BvR 2457/08 -).

Der Beitragsschuldner muss selbst feststellen können, bis zu welchem Zeitpunkt er mit seiner Heranziehung rechnen muss. Dies wiederum setzt die Erkennbarkeit des Zeitpunkts voraus, in dem der beitragsrechtliche Vorteil entsteht und die Frist für eine mögliche Inanspruchnahme zu laufen beginnt. Es ist daher folgerichtig, wenn im Erschließungsbeitragsrecht für den Eintritt der Vorteilslage grundsätzlich auf die tatsächliche - bautechnische - Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme abgestellt wird, nicht jedoch auf das Vorliegen der weiteren, für den Betroffenen nicht erkennbaren rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht  (vgl. BVerwG, Beschl. vom 6.9.2018 - 9 C 5.17 -).

Denn ein bestimmter, durch die Durchführung von Baumaßnahmen herbeigeführter (Ausbau-)Zustand ist zum einen Inbegriff des mit dem Erschließungsbeitrag abzugeltenden Vorteils, zur Abgeltung des erlangten Vorteils als Anknüpfungspunkt vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 -; BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 -; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 1812/16 -, und zum anderen für die Beitragspflichtigen - anders als die rechtlichen Beitragsentstehungsvoraussetzungen - in aller Regel als solcher auch ohne weiteres zu erkennen. Das Erfordernis der Erkennbarkeit kann indes nicht pauschal lediglich auf die rechtlichen Voraussetzungen der Entstehung der Beitragspflicht bezogen werden, sondern muss auch im Hinblick auf die tatsächliche - bautechnische - Durchführung der Maßnahme Berücksichtigung finden. Deswegen ist der Eintritt der Vorteilslage für das Erschließungsbeitragsrecht nur dann anzunehmen, wenn eine dem Grundsatz nach beitragsfähige Erschließungsanlage - für den Beitragspflichtigen erkennbar - den an sie im jeweiligen Fall zu stellenden technischen Anforderungen entspricht (vgl. OVG NRW Urt. vom 24.11.2017- 15 A 1812/16 -).

Ausgehend davon tritt die Vorteilslage spätestens dann ein, wenn die nach § 132 Nr. 4 BauGB in der Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde festgelegten, zum Teil durch das jeweilige Bauprogramm konkretisierten tatsächlichen Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage erfüllt sind. Die Vorteilslage kann mit Blick auf die notwendige Erkennbarkeit im Einzelfall aber auch bereits vor diesem Zeitpunkt eintreten. Die Frage, ob die Erschließungsanlage endgültig technisch hergestellt ist, bedarf eines Abgleichs der satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale sowie bei Straßen zusätzlich des gemeindlichen Bauprogramms mit dem tatsächlichen Ausbauzustand. Dabei ist die Erfüllung der satzungsmäßigen Anforderungen in der Regel mit einem überschaubaren und zumutbaren Aufwand festzustellen. Denn zum einen ist die Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde als Ortsrecht ohne weiteres öffentlich zugänglich, und zum anderen lässt sich die technische Erfüllung der überschaubaren satzungsmäßigen Anforderungen (etwa zur notwendigen Deckschicht von Gehwegen u. ä.) auch für Laien in aller Regel nachvollziehen. Für die Beurteilung der Erfüllung der satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale ist die im Zeitpunkt des Abschlusses der Bauarbeiten geltende Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde heranzuziehen; etwaige Änderungen bis zum Entstehen des Beitragsanspruchs infolge der Erfüllung weiterer notwendiger Anspruchsvoraussetzungen bleiben außer Betracht (vgl. OVG NRW, Urt. vom 24.11.2017- 15 A 1812/16 -).“

Etwas anderes gilt jedoch nach Ansicht des OVG NRW mit Blick auf das bei Straßen zusätzlich notwendige Bauprogramm:

„Hierbei besteht die erste Schwierigkeit für die betroffenen Beitragspflichtigen darin, das Bauprogramm als solches zu identifizieren. Denn ein Bauprogramm kann formlos aufgestellt werden und sich (mittelbar) aus Beschlüssen des Rats oder seiner Ausschüsse sowie den zugrunde liegenden Unterlagen oder sogar aus der Auftragsvergabe ergeben.

Die Erfüllung des Bauprogramms kann ferner von der zutreffenden rechtlichen Qualifikation der Festsetzungen des Bebauungsplans abhängig sein: Nimmt eine Unterteilung der ausgewiesenen Verkehrsfläche nach verschiedenen Zwecken (z. B. Fahrbahn und Gehwege) im Bebauungsplan an dessen Rechtssatzqualität teil, so kommt im Falle eines Minderausbaus einer Teilanlage (etwa der Fahrbahn), dessen Unbeachtlichkeit nach § 125 Abs. 3 BauGB in Betracht. Liegen dessen Voraussetzungen vor, ist die Herstellung der Fahrbahn sowohl erschließungs- als auch planungsrechtlich rechtmäßig, weil die Festsetzungen des Bebauungsplans ein formloses Bauprogramm verdrängen. Die durch das Einstellen der Ausbauarbeiten abgeschlossene Maßnahme ist dann auch rechtlich als mit der tatsächlichen Beendigung der Ausbauarbeiten abgeschlossen im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu qualifizieren. Sind die Angaben im Bebauungsplan über die Unterteilung der Gesamtfläche der Anlage hingegen lediglich von nachrichtlicher Qualität, bedarf es im Falle eines abweichenden Ausbaus planungsrechtlich keiner Rechtfertigung nach § 125 BauGB. Dann können diese Angaben aber als das für die Anlage aufgestellte Bauprogramm zu verstehen sein. In diesem Fall ist die Anlage wegen des Minderausbaus noch nicht endgültig hergestellt und folglich diese Maßnahme noch nicht abgeschlossen im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB.

Hinzu kommt, dass das Bauprogramm solange mit Auswirkungen auf das Erschließungsbeitragsrecht geändert werden kann, wie die Straße insgesamt noch nicht einem für sie aufgestellten Bauprogramm entspricht. An die Änderung des Bauprogramms sind dabei keine anderen formellen Anforderungen zu stellen als an seine Aufstellung.

Ausgehend davon bedarf es für die Prüfung der Frage, ob eine Straße als Erschließungsanlage endgültig technisch hergestellt ist, zunächst der Einsicht in die betreffenden Behördenakten, da das Bauprogramm in der Regel nicht veröffentlicht ist. Sodann muss geprüft werden, welchen Inhalt das Bauprogramm hat und ob es nach der Aufstellung in wirksamer Form geändert worden ist. Ist das geltende Bauprogramm auf diese Weise identifiziert worden, ist im Anschluss ein Abgleich mit dem tatsächlichen Ausbauzustand notwendig. Um insoweit insgesamt zu einem zutreffenden Ergebnis zu gelangen, ist in der Regel nicht unerheblicher juristischer und technischer Sachverstand bzw. entsprechende Vorbildung erforderlich. Ein mit diesen Bereichen nicht vertrauter Laie wird an einer solchen in juristischer wie technischer Hinsicht anspruchsvollen Prüfung oftmals scheitern, sofern nicht augenfällig ist, dass die technische Herstellung nur eine provisorische ist. Die endgültige technische Herstellung dürfte für den Anlieger ohne vertiefte Kenntnis aller - auch der nichtöffentlichen - Planungsvorgänge oftmals - so auch hier - wesentlich schwerer zu beurteilen sein als etwa die Fragen der Widmung und des Eigentumserwerbs, die wegen der fehlenden Erkennbarkeit für den Eintritt der Vorteilslage nach der herrschenden Rechtsprechung nicht relevant sind. Dies verdeutlichen auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass es für einen Anlieger im vorliegenden Einzelfall nicht ohne Kenntnis der Verwaltungsvorgänge und rechtliche Erwägungen erkennbar gewesen sei, dass die endgültige technische Herstellung bis zur Änderung des Bauprogramms an dem fehlenden Abriss der Gebäudeecke scheiterte. Auf diese zutreffenden Erwägungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen ergänzend Bezug genommen.“

Unsere Hinweise:

Die Daten der vorgestellten obergerichtlichen Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie die Erläuterungen zur Beitragspflicht in der Rdnr. 440.

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