Abrechnung von Gehwegen, der Beleuchtung und des Grunderwerbs an der Ortsdurchfahrt einer Kreisstraße

Der Fall:

Eine Gemeinde (Klägerin), hatte die Grundstückseigentümerin (Beigeladene) zu einem Straßenausbaubeitrag in Höhe von 5.578,36 € für den Gehweg, die Beleuchtung und Grunderwerbskosten an der Ortsdurchfahrt der Kreisstraße herangezogen. Das Landratsamt hat auf den Widerspruch der Beigeladenen mit Widerspruchsbescheid den festgesetzten Straßenausbaubeitrag auf 4.440,48 € gemindert, weil der Aufwand für einen 1984 gebauten Gehwegteil, für die in den 90er Jahren errichtete Straßenbeleuchtung und Grunderwerbskosten für Teile der Fahrbahn keinen beitragsfähigen Aufwand darstellten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin gegen den Widerspruchsbescheid in seinem die Beitragsfestsetzung herabsetzenden Teil abgewiesen. Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung.

Die obergerichtliche Entscheidung:

1. Beitragserhebung nur, soweit Gemeinde Träger der Straßenbaulast ist

Zu den nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 KAG beitragsfähigen Einrichtungen im straßenausbaubeitragsrechtlichen Sinn gehören grundsätzlich auch die auf dem Gebiet einer Gemeinde verlaufenden Ortsdurchfahrten klassifizierter (Bundes-, Staats-, oder Kreis-) Straßen, wie hier der Kreisstraße, und zwar unabhängig davon, dass sie straßenrechtlich Teile der entsprechenden klassifizierten Straßen sind (BayVGH, B.v. 10.12.2012 – 6 CS 12.2095 – juris Rn. 7; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 31 Rn. 4). Allerdings darf eine Gemeinde keine Straßenausbaubeiträge erheben, wenn sie nicht Straßenbaulastträger ist. Gegenstand einer beitragsfähigen Maßnahme im Straßenausbaubeitragsrecht können nämlich nur öffentliche Einrichtungen sein, deren Ausbau der Gemeinde als eigene Aufgabe obliegt (BayVGH, B.v. 10.12.2012 – 6 CS 12.2095 – juris Rn. 8; U.v. 25.10.2006 – 6 BV 03.2517 – BayVBl 2007, 143/144). Bei einer Ortsdurchfahrt kommt die Erhebung von Ausbaubeiträgen mithin nur dann in Betracht, wenn und soweit die Gemeinde nach den insoweit maßgeblichen straßenrechtlichen Bestimmungen Träger der Straßenbaulast ist. Da die Klägerin die in Art. 42 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG bestimmte Einwohnerzahl nicht erreicht, ist Träger der Straßenbaulast für die auf ihrem Gebiet gelegenen Ortsdurchfahrten im Zuge von Kreisstraßen der Landkreis (Art. 41 Satz 1 Nr. 2 BayStrWG). Dessen Straßenbaulast erstreckt sich gemäß Art. 42 Abs. 3 Satz 1 BayStrWG aber nicht auf Gehwege und Parkplätze; für diese ist die Gemeinde Träger der Straßenbaulast (Art. 48 Abs. 1  BayStrWG). Die Straßenbeleuchtung obliegt der Gemeinde als selbstständige öffentliche Aufgabe unabhängig davon, wer Träger der Straßenbaulast ist (BayVGH, B.v. 18.1.2012 – 6 ZB 11.593 – juris Rn. 8).

2. Maßgebend für die Abrechenbarkeit ist das gemeindliche Bauprogramm

Beitragsfähig sind allerdings nicht sämtliche in die Straßenbaulast der Gemeinde fallenden Baumaßnahmen, sondern gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG nur solche, die als Verbesserung oder Erneuerung der jeweiligen Ortsstraße (oder Ortsdurchfahrt) zu qualifizieren sind. Mit dieser Regelung hat der Gesetzgeber den beitragsfähigen Aufwand gegenständlich beschränkt. Nicht über Beiträge refinanzierbar sind dem­nach insbesondere bloße Unterhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen. Dem gemeindlichen Bauprogramm kommt nach ständiger Rechtsprechung im jeweiligen Einzelfall ausschlaggebende Bedeutung dafür zu, ob eine Straßenbaumaßnahme als beitragsfähige Erneuerung oder Verbesserung zu qualifizieren, wann die Maßnahme abgeschlossen und in welchem Umfang der mit ihr verbundene Aufwand beitrags­fähig ist (vgl. etwa BayVGH, U.v. 22.4.2010 – 6 B 08.1483 – juris Rn. 16; BayVGH, U.v. 28.1.2010 – 6 BV 08.3043 – BayVBl 2010, 470/471; zum Erschließungsbeitrags­recht u.a. BVerwG, U.v. 10.10.1995 – 8 C 13.94 – BVerwGE 99, 308). Dem ent­spricht die Vorschrift des § 3 Abs. 1 Satz 1 der Ausbaubeitragssatzung der Klägerin vom 16. Oktober 2002 (ABS), wonach die Beitragsschuld mit dem Abschluss „der Maßnahme“ (einschließlich des notwendigen Grunderwerbs), in den Fällen der Kostenspaltung mit dem Abschluss der Teilmaßnahme entsteht. Um „die Maßnahme“ bezüglich ihrer Beitragsfähigkeit und ihrer Beendigung beurteilen zu können, ist ein Bauprogramm unerlässliche Voraussetzung.

Erstreckt sich eine Baumaßnahme nicht auf die Ortsstraße (oder Ortsdurchfahrt) in ihrer gesamten Länge, sondern lediglich auf eine Teilstrecke, stellt sich das Problem, wie zwischen noch – beitragsfreier – Instandsetzung oder Unterhaltung einerseits und bereits – beitragsfähiger – Erneuerung oder Verbesserung andererseits abzu­grenzen ist. Für diese Abgrenzung ist neben qualitativen Gesichtspunkten auch ein quantitativer Aspekt von Bedeutung, nämlich ausgehend vom einschlägigen gemeindlichen Bauprogramm das Ausmaß der Arbeiten an der jeweiligen Einrichtung. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats kann bei einem Teilstreckenausbau der Straße (oder einzelner Teileinrichtungen) eine beitragsfähige Erneuerungs- oder Verbesserungsmaßnahme in der Regel erst dann angenommen werden, wenn die betroffene Teilstrecke mindestens ein Viertel der gesamten Straßenlänge umfasst (BayVGH, U.v. 28.1.2010 – 6 BV 08.3043 – BayVBl 2010, 470/471; B.v. 20.6.2012 – 6 B 11.2132 – juris Rn. 4). Der beitragsfähige Aufwand wiederum umfasst grundsätzlich die Kosten, die der Gemeinde für die Verwirklichung einer dem dafür aufgestellten Bauprogramm entsprechenden, bestimmten beitragsfähigen Maßnahme entstanden sind (Driehaus, a.a.O., § 33 Rn. 4).

3. Die Maßnahme muss mindestens ein Viertel der Länge der Ortsdurchfahrt erfassen

Der Aufwand für den im Jahr 1984 errichteten, lediglich ca. 73 m langen Gehwegteil ist vom Verwaltungsgericht zu Recht als nicht beitragsfähig bewertet worden. Diese im Rahmen einer Dorferneuerung durchgeführte Baumaßnahme stellt keine beitragsfähige Verbesserung oder Erneuerung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG dar, weil sie nur – deutlich – weniger als ein Viertel der nach Angaben der Klägerin insgesamt rund 454 m langen Ortsdurchfahrt umfasst. Sie kann auch nicht als erster Teil eines umfassenderen Bauprogramms zur Herstellung eines durchgehenden Gehwegs angesehen werden, das zeitlich gestaffelt verwirklicht werden sollte. Für ein solches ist nämlich nichts ersichtlich.

Ein Bauprogramm kann etwa durch Beschluss des Gemeinderats und die solchen Beschlüssen zu Grunde liegenden Unterlagen, aber auch konkludent durch den Abschluss von Verträgen oder formlos durch die Verwaltung erfolgen, sofern jeweils davon ausgegangen werden kann, dass die Ausbauplanung von dem zuständigen Selbstverwaltungsgremium gebilligt worden ist. Mit dieser Maßgabe ist dann, wenn es an einem förmlich aufgestellten Bauprogramm fehlt, maßgeblich das Planungs­konzept, auf dessen Grundlage die Ausbaumaßnahme durchgeführt worden ist; in einem solchen Fall ist die Planung der Verwaltung bzw. die der Auftragsvergabe zugrunde liegende Planung als hinreichend anzusehen und kann sich der Umfang des Bauprogramms aus Vergabebeschlüssen auf der Grundlage von Ausbauplänen ergeben (Driehaus, a.a.O., § 33 Rn. 5 m.w.N.; vgl. auch BayVGH, U.v. 22.4.2010 – 6 B 08.1483 – juris Rn. 16).

Der 1984 durchgeführten Baumaßnahme lag lediglich eine Vereinbarung zwischen der Klägerin und der Teilnehmergemeinschaft über die Kostenbeteiligung bei Dorf­erneuerungsmaßnahmen zugrunde. Aus dieser und den beigefügten Anlagen ergibt sich, dass ein 75 m langer und 1,50 m breiter Gehsteig an der im Lageplan vorgese­henen Stelle der Ortsdurchfahrt errichtet werden sollte. Für eine darüber hinaus­gehende Planung ist nichts ersichtlich. Die von der Klägerin vorgelegten Teile des „Kostenvormerkordners“ für Ortsdurchfahrten in allen Gemeindeteilen umfassen lediglich einzelne (Teil-)Maßnahmen an verschiedenen klassifizierten Straßen im Gemeindegebiet, enthalten aber kein konkretes Bauprogramm für die Ortsdurchfahrt der Kreisstraße als Gesamtmaßnahme. Die aus dem Jahr 2014 stammende und somit nachträglich verfasste Aussage des 2. Bürgermeisters der Klägerin stellt kein Bau­programm dar. Im Gegenteil bestätigt sie, dass die Anlegung eines durchgehenden Gehwegs entlang der Kreisstraße seinerzeit am Widerstand verschiedener Grundstückseigentümer gescheitert und es trotz intensiver Verhandlungen nicht möglich war, den für den Gehwegausbau benötigten Grunderwerb durchzuführen; es sei nämlich nur gelungen, einen ersten „Bauabschnitt“ des Gehwegs zwischen der Ortsmitte und der Bushaltestelle zu verwirklichen. Die seit der Gebietsreform 1978 bestehende allgemeine Zielsetzung der Klägerin, durchgehende Gehwege entlang der Ortsdurchfahrten anlegen zu wollen, stellt ebenfalls weder in sachlicher noch in zeitlicher Hinsicht ein hinreichend konkretisiertes Bauprogramm für eine bestimmte Verbesserungs- oder Erneuerungsmaßnahme an der Ortsdurchfahrt dar. Der Beschlussbuchauszug aus der öffentlichen Gemeinderatssitzung vom 1. Oktober 2001 schließlich betrifft den 2001 bis 2003 erfolgten Weiterbau des Gehwegs in süd­östlicher Richtung, dessen Aufwand vom Landratsamt als beitragsfähig angesehen wurde und der somit nicht im Streit steht.

Nachdem das mithin lediglich auf eine kurze Teilstrecke beschränkte Bauprogramm 1984 erfüllt worden ist, kann sein Inhalt nicht mehr nachträglich erweitert werden (vgl. Driehaus, a.a.O., § 33 Rn. 7 m.w.N.). Entgegen der Auffassung der Klägerin kann also die 1984 durchgeführte und programmgemäß abgeschlossene Errichtung eines ca. 73 m langen Gehwegteils nicht im Nachhinein in eine im Jahr 2001 beschlossene Planung zur Fortsetzung des Gehwegs einbezogen werden. Sie bleibt eine für sich zu betrachtende Einzelmaßnahme, die wegen ihres geringen Ausmaßes die Schwelle zur Beitragsfähigkeit als Erneuerung oder Verbesserung der Ortsdurchfahrt nicht überschreitet.

4. Die Straßenbeleuchtung ist gesondert zu betrachten, da sie nicht im Bauprogramm enthalten ist

Ebenfalls zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die 1990 und 1993/94 durchgeführten Baumaßnahmen an der Straßenbeleuchtung entlang der Ortsdurchfahrt beitragsrechtlich gesondert zu betrachten sind und für etwaige Beitragsforderungen die Festsetzungsverjährung bei Erlass des Bescheids vom 8. Oktober 2009 bereits abgelaufen war. Die vierjährige Festsetzungsfrist begann mit Ablauf des Kalenderjahres zu laufen, in dem die gültige Beitragssatzung vom 16. Oktober 2002 bekannt gemacht worden ist, so dass am 31. Dezember 2006 Festsetzungsverjährung eingetreten ist. Abgesehen davon hat die Klägerin für einen Teil der Beleuchtung bereits mit bestandskräftigen Bescheiden aus dem Jahr 1997 Beiträge erhoben.

5. Grunderwerbskosten für Teile der Fahrbahn nicht beitragsfähig

Schließlich haben die Widerspruchsbehörde und das Verwaltungsgericht zu Recht die in den Jahren 2006 bis 2008 angefallenen Grunderwerbskosten für Teile der Fahrbahn der Ortsdurchfahrt aus dem beitragsfähigen Aufwand herausgenommen, weil die Gemeinde für die Fahrbahn nicht Straßenbaulastträger ist.

Daran ändert auch die Vorschrift des § 5 Abs. 1 Nr. 2 2.1 ABS nichts, wonach der Aufwand der Herstellung, Anschaffung, Verbesserung oder Erneuerung für Über­breiten der Fahrbahn bis zu einer Breite von 6,0 m der Berechnung des Beitrags zugrunde gelegt wird. Die Voraussetzungen des Art. 42 Abs. 3 Satz 3 BayStrWG für eine sog. Überbreite der Fahrbahn liegen nämlich nicht vor. Nach dieser Vorschrift hat die Straßenbaubehörde die seitliche Begrenzung der Ortsdurchfahrt mit der Gemeinde besonders zu vereinbaren, wenn die Ortsdurchfahrt über Straßen und Plätze führt, die erheblich breiter angelegt sind, als die Kreisstraße es erfordert. Hier ist die Ortsdurchfahrt schon nicht erheblich breiter angelegt, als es die Kreisstraße erfordert. Wie die Klägerin vorträgt, weist die Fahrbahn der Ortsdurchfahrt eine Regelbreite von 5,70 m auf, während sie im Bereich der Grundstücke FlNr. 90 und 91, bei denen der Grunderwerb 2006 bis 2008 erfolgte, zwischen 6,90 m und 7,25 m breit ist. Damit steht die Breite der Fahrbahn nicht in einem außergewöhnlichen Verhältnis zu der tatsächlichen oder üblichen Breite der übrigen Strecke der Ortsdurchfahrt (vgl. Wiget in Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Art. 42 Rn. 54). Da es somit bei der Straßenbaulast des Landkreises für die Fahrbahn der Ortsdurchfahrt verbleibt, sind die von der Klägerin aufgewendeten Grunderwerbskosten für Teile der Fahrbahn nicht beitragsfähig.

Weiterleitende Hinweise:

Die Daten der obergerichtlichen Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie Erläuterungen zur Straßenbaulast an Ortsdurchfahrten unter RdNrn. 2010, 2075.

Unsere Tipps für die Praxis:

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