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06.09.2016

Tiefenbegrenzung: Abgrenzung zum Außenbereich, Anwendbarkeit im zentralen Innenbereich und Verhältnis zur Klarstellungssatzung

 

Der Grundsatz:

Der beitragsfähige Erschließungsaufwand für eine Erschließungsanlage ist auf die durch die Anlage erschlossenen Grundstücke zu verteilen (§ 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Insoweit maßgeblich ist der grundbuchrechtliche Grundstücksbegriff, von dem nur in bestimmten Ausnahmefällen abgewichen wird. Ein solcher Ausnahmefall kann in der unverhältnismäßigen Tiefe eines Grundstücks liegen; gegebenenfalls kommt hier eine sog. Tiefenbegrenzung zur Anwendung. Hat die Gemeinde für den in Betracht kommenden örtlichen Bereich eine sog. Klarstellungssatzung (§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB) beschlossen, kann auch deren Anwendung zu einer Begrenzung der Fläche des erschlossenen Grundstücks führen. Klarstellungssatzungen spiegeln den tatsächlich vorhandenen Verlauf der Grenze zwischen Innen- und Außenbereich wider.

 

Der Fall:

Ein Beitragspflichtiger wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Vorausleistung auf einen Erschließungsbeitrag. Betroffen ist sein mit einem Wohnhaus bebautes Grundstück, das teilweise innerhalb und teilweise außerhalb des Geltungsbereichs einer von der beklagten Gemeinde erlassenen Klarstellungssatzung liegt. Die gemeindliche Erschließungsbeitragssatzung enthält eine Tiefenbegrenzungsregelung. Danach gilt als Grundstücksfläche bei unbeplanten oder nicht qualifiziert beplanten Wohngrundstücken, die nicht an die Verkehrsanlage angrenzen, die Fläche zwischen der der Verkehrsanlage zugewandten Grundstücksseite bis zu einer in einem Abstand von 50 m dazu verlaufenden Parallele, sofern die bauliche oder gewerbliche Nutzung die Tiefenbegrenzung nicht überschreitet. Das betroffene Grundstück fällt unter diese Satzungsbestimmung. Bei der Heranziehung des Beitragspflichtigen legte die Gemeinde die gesamte Fläche des Grundstücks einschließlich des über die Grenze der Klarstellungssatzung hinausgehenden Teils zugrunde. Der Betroffene wandte dagegen ein, sein Grundstück habe bei der Aufwandsverteilung nicht mit der gesamten Fläche berücksichtigt werden dürfen, sondern lediglich mit einer Teilfläche. Da im Außenbereich gelegene Flächen einer Erschließung nicht zugänglich seien, fehle es insoweit an einem Erschließungsvorteil, so dass diese Flächen bei der Berechnung des Erschließungsbeitrags unberücksichtigt bleiben müssten. Eine gemeindliche Tiefenbegrenzung begründe lediglich eine widerlegliche Vermutung, dass die Fläche diesseits der Tiefenbegrenzung dem unbebauten Innenbereich und diejenige jenseits dem Außenbereich zuzurechnen sei. Diese Vermutung werde durch eine Klarstellungssatzung widerlegt.

 

Die Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts:

Die Tiefenbegrenzungsregelung dient der Ermittlung der erschlossenen Grundstücksflächen; bei besonders tiefen Grundstücken liegt wegen mangelnder baulicher oder sonstiger erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Ausnutzbarkeit hinsichtlich ihrer Übertiefe ein Erschlossensein nicht vor

„Die Tiefenbegrenzung spricht die Frage an, bis zu welcher Tiefe ein Grundstück in erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Weise nutzbar und deshalb erschlossen im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist. Da die Erschließung darin besteht, einem Grundstück die Zugänglichkeit zur Erschließungsanlage in einer auf die bauliche oder gewerbliche Nutzbarkeit des Grundstücks gerichteten Funktion zu vermitteln (…), liegt bei besonders tiefen Grundstücken wegen mangelnder baulicher oder sonstiger erschließungsbeitragsrechtlich relevanter Ausnutzbarkeit hinsichtlich ihrer Übertiefe ein Erschlossensein im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht vor. Das hat zur Folge, dass diese Grundstücke mit ihren von der Erschließung nicht mehr betroffenen Teilen an der Verteilung des beitragsfähigen Aufwandes nicht beteiligt sind (...). Die Anordnung einer Tiefenbegrenzung dient mithin, ebenso wie die gesetzliche Bestimmung des maßgeblichen Grundstücksbegriffs, der Ermittlung der erschlossenen Grundstücksflächen im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB, auf die der Aufwand nach der satzungsrechtlichen Verteilungsregelung umzulegen ist (…).“

Die Tiefenbegrenzungsregelung begründet eine Vermutung dafür, dass im unbeplanten Innenbereich alle Grundstücke bis zur festgesetzten Tiefengrenze erschlossen sind; sie hat sich an der ortsüblichen baulichen Nutzung zu orientieren

„Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Gemeinde nicht verpflichtet, eine Tiefenbegrenzungsregelung in ihre Satzung aufzunehmen. Sie kann vielmehr auch in jedem Einzelfall gemäß § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB entscheiden, inwieweit ein Grundstück erschlossen ist. Entscheidet sich die Gemeinde für diesen Weg, so kann das allerdings in erhöhtem Maße zu Meinungsverschiedenheiten führen. Denn die Bestimmung der Grenze von Ausnutzbarkeit und Erschließungsvorteil bei übermäßig tiefen Grundstücken bewegt sich naturgemäß innerhalb einer gewissen Bandbreite und wird nicht immer leicht zu treffen sein (…). Aus diesem Grund hat das Bundesverwaltungsgericht im Interesse der Rechtssicherheit und der Verwaltungspraktikabilität mehrfach entschieden, dass die Anordnung einer Tiefenbegrenzung für unbeplante Gebiete durch Satzung zulässig ist. Sie begründet dann, sofern sie sich an der ortsüblichen baulichen Nutzung orientiert, eine Vermutung dafür, dass im unbeplanten Innenbereich alle Grundstücke bis zur festgesetzten Tiefengrenze erschlossen sind und jenseits der Grenze ein Erschließungsvorteil wegen fehlender Ausnutzbarkeit nicht gegeben ist (…).“

Die Tiefenbegrenzung ist nicht darauf beschränkt ist, den Innen- vom Außenbereich abzugrenzen, sondern findet auch im „zentralen“ Innenbereich Anwendung

„Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 1. September 2004 (…) ausgeführt, dass es an einem tragfähigen Grund mangelt, die Zulässigkeit einer satzungsrechtlichen Tiefenbegrenzung auf einen wie auch immer gearteten „Randbereich“ des unbeplanten Innenbereichs im Übergang zum Außenbereich zu beschränken. … Auch und gerade in „zentralen“ Innenbereichslagen wird die Frage, welcher Bereich als maßgebliche nähere Umgebung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB anzusehen ist, insbesondere die Frage, wo die rückwärtige „faktische Baugrenze“ verläuft, vielfach nicht einfach zu beantworten sein (…). Um diese Unsicherheiten zu vermeiden und die ortsübliche Bebauungstiefe eines unbeplanten Innenbereichs im Interesse der Rechtssicherheit und Verwaltungspraktikabilität für die Beitragserhebung generell festzulegen, bieten sich satzungsrechtliche Tiefenbegrenzungen an.

Die Kritik, es sei offensichtlich, dass sehr tiefe und damit sehr viel größere Grundstücke in der Regel eine erheblich größere bauliche Ausnutzbarkeit besäßen und sich daher das Ausmaß der ermittelten Erschließungsvorteile erheblich voneinander unterscheide (Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 17 Rn. 36 …), berücksichtigt nicht hinreichend, dass die Regelhaftigkeit der Beziehung zwischen zulässiger baulicher Nutzung und Grundstücksgröße - insbesondere im Hinblick auf die Festsetzung von Grund- und Geschossflächenzahlen - nur in (qualifiziert) beplanten Gebieten gegeben ist, während in unbeplanten Gebieten auch sehr tiefe Grundstücke nicht regelmäßig stärker ausgenutzt werden können als weniger tiefe Grundstücke. Die Beantwortung der Frage, ob sich eine Bebauung nach Art und Maß der Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die nähere Umgebung einfügt (§ 34 Abs. 1 BauGB), hängt nicht in erster Linie und schon gar nicht regelhaft von der Tiefe des jeweiligen Grundstücks ab, sondern von der tatsächlich vorhandenen Umgebungsbebauung. Was insbesondere das Maß der Nutzung betrifft, prägt vorrangig die absolute Größe der vorhandenen Gebäude nach Grundfläche, Geschosszahl und Höhe, bei offener Bebauung zusätzlich auch ihr Verhältnis zur umgebenden Freifläche, das Bild der maßgebenden Umgebung; den relativen Maßstäben der Grundflächen- und Geschossflächenzahl kommt dagegen im unbeplanten Innenbereich - wenn überhaupt - nur eine untergeordnete Bedeutung zu (…). Ein übertiefes Grundstück wird daher in der Regel nicht über die von den benachbarten, weniger tiefen Grundstücken geprägte rückwärtige Baugrenze hinaus bebaubar sein und damit auch keinen größeren Erschließungsvorteil haben.“

Grundstücke, die nur teilweise im Außenbereich liegen, sind nicht auch mit der in den Außenbereich hineinragenden Fläche bis zur satzungsrechtlichen Tiefenbegrenzung bei der Verteilung des Erschließungsaufwandes (§ 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB) zu berücksichtigen

„Die Prüfung, ob ein Grundstück durch eine bestimmte beitragsfähige Erschließungsanlage im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossen wird, muss sich … darauf erstrecken, ob aufgrund der gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse die Annahme gerechtfertigt ist, dieses Grundstück werde auch die Voraussetzungen des § 133 Abs. 1 BauGB erfüllen können. Das trifft für Grundstücke, die im Außenbereich liegen, nicht zu. Grundstücke, „für die eine bauliche oder gewerbliche Nutzung festgesetzt ist“ (§ 133 Abs. 1 Satz 2 BauGB), sind ausschließlich Grundstücke in qualifiziert beplanten Gebieten. Außenbereichsgrundstücke sind aber ungeachtet ihrer potentiell nicht ausgeschlossenen Bebaubarkeit auch nicht nach der Verkehrsauffassung „Bauland“, und erst recht stehen sie nicht „nach der geordneten baulichen Entwicklung der Gemeinde zur Bebauung“ an (§ 133 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Das entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts …

Diese Grundsätze finden … nicht nur bei insgesamt im Außenbereich liegenden Grundstücken Anwendung, sondern auch dann, wenn nur eine Teilfläche eines im Übrigen im Innenbereich liegenden Grundstücks in den Außenbereich hineinragt. … Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 1. September 2004 (…) klargestellt hat, ist ein Grundstück im Sinne des § 131 Abs. 1 BauGB nur erschlossen, wenn und soweit ihm durch diese Straße entweder eine Bebaubarkeit oder eine der Bebaubarkeit erschließungsbeitragsrechtlich gleichgestellte Nutzbarkeit vermittelt wird. Grundstücke unabhängig vom Umfang der Erschließungswirkung an den Kosten der Erschließungsmaßnahme zu beteiligen, widerspräche der Funktion des Erschließungsbeitragsrechts, einen Ausgleich für die dem betroffenen Grundstück durch die Erschließungsanlage vermittelte bauliche oder gewerbliche Ausnutzbarkeit herzustellen. Dies wäre jedoch der Fall, würde man Grundstücksflächen, die im Außenbereich liegen und die daher nicht durch die Anbaustraße erschlossen werden, in die Aufwandsverteilung einbeziehen. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Umfang der erschlossenen Fläche im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB grundsätzlich nicht verringert, wenn die überbaubare Fläche eines beplanten Grundstücks durch die Festsetzung von Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen gemäß § 23 BauNVO oder durch Abstands- und Anbauverbote etwa gemäß § 9 Abs. 1 und 2 FStrG beschränkt ist. Zum einen kann so gut wie niemals die gesamte Grundstücksfläche der baulichen Nutzung zugeführt werden und sollen Regelungen dieser Art nicht auf das Maß der baulichen Nutzung, sondern lediglich auf den Standort der baulichen Anlagen Einfluss nehmen, zum anderen wird bei der Planung regelmäßig auf ein angemessenes Verhältnis zwischen der Grundstücksgröße und dem Grad der Bebaubarkeit geachtet (§ 1a Abs. 1 BauGB), so dass für ein Bauvorhaben durchweg mehr Fläche zur Verfügung stehen muss, als für die bauliche Anlage als solche benötigt wird (...). Eine ähnliche Regelhaftigkeit zwischen Grundstücksgröße und Ausnutzbarkeit besteht - wie schon erwähnt - im unbeplanten Innenbereich nicht und fehlt erst recht, wenn und soweit ein Grundstück im Außenbereich liegt.

Abweichendes ergibt sich schließlich auch nicht daraus, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Ausweisung einer Teilfläche als „private Grünfläche“ im beplanten Gebiet in der Regel den Umfang des Erschlossenseins eines Grundstücks unberührt lässt. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht zur Begründung der Erschließungswirkung in dieser Fallgestaltung darauf abgestellt, dass „private Grünflächen“ im Gegensatz zu festgesetzten „öffentlichen Grünflächen“ einer erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Nutzung als Hausgarten zugänglich seien, und aus diesem Grund eine von der Anbaustraße vermittelte Erschließungswirkung bejaht (…). An einer solchen Erstreckung der Erschließungswirkung auf nicht bebaubare Teile eines Grundstücks fehlt es aber bei Außenbereichsflächen auch dann, wenn die betroffenen Flächen tatsächlich wohnakzessorisch genutzt werden können. Eine im Außenbereich liegende Grundstücksfläche befindet sich in einer grundsätzlich anderen baurechtlichen Situation als ein in einem qualifiziert beplanten Gebiet liegendes Grundstück, für das der Bebauungsplan hinsichtlich einer Teilfläche eine „private Grünfläche“ festsetzt. Die „private Grünfläche“ ist, auch wenn sie nicht Bauland im Sinne des § 19 Abs. 3 BauNVO darstellt, Teil eines durch einen qualifizierten Bebauungsplan als Baugebiet ausgewiesenen Grundstücks. Nur deshalb ist der Weg eröffnet, für diese Teilfläche auf eine erschließungsbeitragsrechtlich relevante Nutzungsmöglichkeit abzustellen. Dies ist bei einem Außenbereichsgrundstück, aber auch bei einer im Außenbereich liegenden Teilfläche eines im Übrigen im unbeplanten Innenbereich liegenden Grundstücks nicht der Fall. Die wohnakzessorische Nutzungsmöglichkeit besteht in einer solchen Fallgestaltung losgelöst von der durch die Erschließungsanlage vermittelten erschließungsbeitragsrechtlich relevanten Nutzbarkeit (...). Die Anbaustraße vermittelt mit anderen Worten einem teilweise im unbeplanten Innenbereich und teilweise im Außenbereich liegenden Grundstück hinsichtlich des im Außenbereich liegenden Grundstücksteils keinen Vorteil, der eine Beteiligung an den Kosten der Herstellung der Erschließungsanlage rechtfertigt.“

Der Gleichheitssatz wird durch die Anwendung der Tiefenbegrenzungsregelung nicht verletzt. Hat sich die Gemeinde bei der Festlegung der Tiefenbegrenzung an den in der Gemeinde typischen Grundstücksverhältnissen orientiert, ist die gleichwohl mögliche Einbeziehung von Flächen, die dem Außenbereich zuzurechnen wären, von der Typisierungsbefugnis gedeckt

„Nicht auszuschließen ist, dass bei einer satzungsrechtlichen Tiefenbegrenzung die erschlossenen Flächen großzügiger bemessen werden als bei einer jedes Grundstück in den Blick nehmenden Einzelfallentscheidung der Gemeinde oder im Falle des Erlasses einer Klarstellungssatzung. Hierin liegt allerdings kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die satzungsrechtliche Tiefenbegrenzung muss zur Einhaltung des Vorteilsprinzips und zur Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes an Kriterien für eine möglichst realitätsnahe Abgrenzung der bevorteilten von den nicht mehr bevorteilten Flächen ausgerichtet werden und auf einer sorgfältigen Ermittlung der örtlichen Verhältnisse beruhen (…). Wird die satzungsrechtliche Regelung diesen Anforderungen gerecht, weil sich die Gemeinde bei der Festlegung der Tiefenbegrenzung realitätsgerecht an den in der Gemeinde typischen Grundstücksverhältnissen orientiert hat, ist die gleichwohl mögliche Einbeziehung von Flächen, die bei einer Ermittlung der Reichweite des Erschließungsvorteils durch eine Einzelfallentscheidung oder bei Erlass einer Klarstellungssatzung dem Außenbereich zuzurechnen wären, von der Typisierungsbefugnis der Gemeinde gedeckt (…). Deren Grenzen wären erst überschritten, wenn die aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität und Rechtssicherheit zulässige Typisierungsbefugnis zu einer mit den aus ihr erwachsenden Vorteilen nicht mehr in einem angemessenen Verhältnis stehenden Ungleichheit der Belastung führen würde (...).“

Eine hinter der Tiefenbegrenzung zurückbleibende Klarstellungssatzung geht der Tiefenbegrenzung als speziellere Regelung vor; der Vorrang der Klarstellungssatzung gilt hingegen nicht, wenn und soweit sie die satzungsrechtliche Tiefenbegrenzung überschreitet

„Aus dem Vorstehenden folgt, dass in dem hier vorliegenden Fall einer hinter der Tiefenbegrenzung zurückbleibenden Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB diese grundstücksbezogene und genauere satzungsrechtliche Regelung der stärker typisierenden Tiefenbegrenzung als speziellere Regelung vorgeht. Die von der satzungsrechtlichen Tiefenbegrenzung ausgehende Vermutung, dass ein innerhalb der Tiefenbegrenzung liegendes Grundstück dem unbeplanten Innenbereich zugehörig und von der Anbaustraße bis zur festgelegten Grenze erschlossen ist, wird durch die Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB widerlegt. Gegen den Vorrang der Klarstellungssatzung in den Fällen der weiterreichenden Tiefenbegrenzung spricht auch nicht, dass eine fehlerhafte Festlegung der Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils durch die Gemeinde einen im gerichtlichen Verfahren stets zu beachtenden Fehler darstellt, die Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB mit anderen Worten nur deklaratorischen Charakter hat und daher zwar die öffentlichen Planungsträger und sonstige öffentliche Stellen, nicht jedoch die Gerichte bindet (…). Eine danach mögliche Unbeachtlichkeit einer Klarstellungssatzung im Einzelfall lässt deren generellen Vorrang unberührt.

Der Vorrang einer Klarstellungssatzung gilt hingegen nicht, wenn und soweit sie die satzungsrechtliche Tiefenbegrenzung überschreitet. Dann scheidet zwar der jenseits der Klarstellungssatzung liegende Grundstücksteil als erschlossene Fläche aus. Hinsichtlich der im Innenbereich liegenden Grundstücksfläche („zentrale Innenbereichslage“) ist dagegen allein die Tiefenbegrenzung maßgeblich für die Festlegung der Reichweite der Erschließungswirkung. Insoweit und nur insoweit spielt die Klarstellungssatzung keine Rolle für die Bestimmung der erschlossenen Fläche.“

 

Unsere Hinweise:

Die Daten der Entscheidung finden Sie in unseren Tipps für die Praxis. In Ihrem Matloch/Wiens finden Sie die Erläuterungen zur Tiefenbegrenzung bei Rdnr. 808b, zur Tiefenbegrenzung im Straßenausbaubeitragsrecht bei Rdnr. 2161, zur Klarstellungssatzung bei Rdnr. 812 und zu den Außenbereichsgrundstücken bei Rdnr. 870.


Unsere Tipps für die Praxis:

Exklusiv für die Bezieher des Matloch/Wiens Erschliessungsbeitragsrechts. Die Tipps für die Praxis tragen dazu bei, die schwierige Materie in den Alltag zu integrieren.

Das Passwort erhalten Sie mit der aktuellen Ergänzungslieferung. Sie finden es auf der Rückseite des Vorworts. Wenn sie Cookies auf Ihrem PC aktivieren, genügt die einmalige Eingabe des Passwortes.


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