Z2_2019-04-04_Pauschale Finanzbeteiligung des Freistaats Bayern für die Gemeinden durch Straßenausbaupauschalen ab dem Jahr 2019

Im Gesetzentwurf zur Änderung des Bayer. Finanzausgleichgesetzes und der Bayerischen Durchführungsverordnung Finanzausgleichsgesetz (Finanzausgleichsänderungsgesetz 2019, LT-Drucksache 18/345) wird die pauschale Finanzbeteiligung nunmehr gesetzlich geregelt. 

Neben den durch die Abschaffung der Straßenausbaubeiträge unmittelbar entstehenden Beitragsausfällen, für die die Gemeinden unter den Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 9 KAG  Erstattungsansprüche haben (vergl. Rdnr. 2205), sieht Art. 13h BayFAG ab dem Jahr 2019 pauschale Zuweisungen (Straßenausbaupauschalen) für künftige Straßenbaumaßnahmen nach Maßgabe der Bewilligung im Staatshaushalt zu Straßenausbaumaßnahmen im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 KAG vor.

Höhe der vorgesehenen Finanzmittel

Im Jahr 2019 sind für die Straßenausbaupauschalen zunächst 35 Mio. € durch Umschichtung innerhalb des kommunalen Finanzausgleich vorgesehen. Daneben wird für Erstattungen nach Art. 19 Abs. 9 KAG ein Betrag von anfänglich 65 Mio. € zur Verfügung gestellt. Somit ergeben sich für das Jahr 2019 für den Wegfall der Straßenausbaubeiträge ein Volumen von 100 Mio. €. Im Jahr 2020 wird die Finanzmasse für die Straßenausbaupauschalen um 50 Mio. € auf 85 Mio. € aufgestockt. In dem Maße, in dem der Haushaltsansatz für die Erstattungen nach Art 19 Abs. 9 KAG entsprechend dem dort abnehmenden Mittelbedarf sukzessive zurückgeführt wird, soll die vom Staat zur Verfügung gestellte Finanzmasse weiter wachsen. Zielgröße für die Straßenausbaupauschalen sind nach Auslaufen der Erstattungen nach Art 19 Abs. 9 KAG 150 Mio. €.

Zweckbindung der Straßenausbaupauschalen

Die Finanzierungsbeteiligung soll mit dem Ziel einer für Staat und Gemeinden verwaltungseinfachen Umsetzung durch zweckgebundene pauschale Zuweisungen gewährt werden. Die Pauschalen werden zu Straßenausbaubeitragsmaßnahmen im Sinn des Art 5 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 KAG (Verbesserung und Erneuerung von Ortsstraßen, beschränkt öffentlichen Wegen, in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung – Straßenausbaubeitragsmaßnahmen) gewährt und können nur für diesen Zweck verwendet werden. Es sollen verwaltungsaufwändige Antrags- und Prüfverfahren sowie Verwendungsnachweisverfahren vermieden werden. Die Gemeinden sollen die Straßenausbaupauschalen im Rahmen der Zweckbindung nach Art 13h Abs. 1 BayFAG eigenverantwortlich bewirtschaften (Drucksache 18/345 S. 26). Die Zweckbindung wird auch gewahrt, wenn Gemeinden die Straßenausbaupauschalen auch für investive Maßnahmen an Erschließungsanlagen verwenden, bei denen am 1. April 2021 seit dem Beginn der erstmaligen Herstellung mindestens 25 Jahre vergangen sind (Art 13h Abs. 1 Satz 2 BayFAG). Für diese können ab 1. April 2021 keine Erschließungsbeiträge mehr erhoben werden und sie gelten nach Art. 5a Abs. 8 KAG als erstmals hergestellt (vergl. Rdnrn. 2012,1101a). Ohne Wegfall der Straßenausbaubeiträge hätten für diese Straßen ab 1. April 2021 Straßenausbaubeiträge verlangt werden können. Insoweit ist es konsequent hierfür auch die Straßenausbaupauschalen einzusetzen. Dazu ist nicht erforderlich, dass die Anlagen tatsächlich erstmals technisch hergestellt waren. Auch mit Blick auf die zusätzliche Verwendungsmöglichkeit wird die Finanzmasse ab dem Jahr 2020 um 50 Mio. € erhöht. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf (LT-Drucksache 18/345 S. 26) kann damit auch schon jetzt eine entsprechende Entlastung der Beitragszahler erreicht werden, sofern die Gemeinden im Rahmen ihrer  kommunalen Finanzhoheit bereits vor dem 1. April 2021  von dieser Verwendungsmöglichkeit für die Straßen Gebrauch machen, bei denen seit dem Beginn der erstmaligen Herstellung 25 Jahre vergangen sind und die bis zum 31. März 2021 noch dem Erschließungsbeitragsrecht unterfallen, und ihre Aufwendungen für entsprechende Maßnahmen über die Straßenausbaupauschalen refinanzieren.

Straßenausbaupauschalen stellen bei kameral buchenden Gemeinden Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen vom Land Einnahmen des Vermögenshaushalts (Untergruppe 361), und bei doppisch buchenden Gemeinden Investitionszuwendungen vom Land Einzahlungen aus Investitionstätigkeit (Konto 6811) dar.

Verteilung der Finanzmasse nach dem Verhältnis der Siedlungsfläche

Grundsätzlich soll die Finanzmasse für die Straßenausbaupauschalen ab dem Jahr 2022 nach dem Verhältnis der Siedlungsflächen auf alle Gemeinden verteilt werden, unabhängig davon, ob sie eine Straßenausbaubeitragssatzung und Beiträge erhoben hatten (Art 13h Abs. 2 BayFAG). Die Siedlungsfläche bezieht sich im Wesentlichen nur auf Flächen, die im maßgeblichen Umfang Ortsstraßen, beschränkt öffentliche Wege, in der Baulast der Gemeinden stehende Teile von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung umschließen, für die Straßenausbaubeiträge in Betracht kamen. Die maßgeblichen Flächen können dem Statistischen Bericht des Bayerischen Landesamtes „Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung“ entnommen werden, der jährlich fortgeschrieben wird. Nach dem Qualitätsbericht des Statistischen Bundesamtes vom 8. November 2017 über die Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung weist diese Flächenerhebung nach der im Jahr 2016 bundesweit abgeschlossenen Umstellung auf den ALKIS-basierten neuen Nutzungskatalog eine hohe Qualität auf. Eine genaue Erfassung der Längen und Flächen von Ortsstraßen, beschränkt öffentlichen Wegen und in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen der Ortsdurchfahrten wurde verworfen, da die Erfassung sehr verwaltungsaufwändig und fehleranfällig gewesen wäre. Maßgebend für die Berechnung sind die Siedlungsflächen nach dem Stand vom 31. Dezember des vorvorhergehenden Jahres (§ 15 Abs 1 Satz 1 Bayerische Durchführungsverordnung Finanzausgleichsgesetz – FAGDV). Für das Jahr 2019 wäre dies der 31. Dezember 2017. Nachträgliche Berichtigungen werden in dem auf die Berichtigung folgenden Jahr durch Zu- oder Abrechnung von den in diesem Jahr maßgebenden Siedlungsflächen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 Satz 2 FAGDV). Sollte sich nachträglich ergeben, dass die Siedlungsfläche in einem zu geringen oder zu hohem Umfang berücksichtigt worden ist, wird eine Berichtigung entsprechend der im kommunalen Finanzausgleich üblichen Berichtigungssystematik vorgenommen. Das bedeutet, dass die Berechnungsgrundlagen in dem auf die Berichtigung folgenden Jahr um die gegebenenfalls kumulierten Flächendifferenzen korrigiert werden.

Sonderregelungen für die Jahre 2019 bis 2021

Lediglich für den Zeitraum von 2019 bis 2021 gibt es Übergangsvorschriften für die Gemeinden, die eine Satzung und Beiträge erhoben hatten oder erheben wollten. Diese werden bevorzugt behandelt. (Art 13h Abs. 3 und 4 BayFAG).

Für das Jahr 2019 sollen die Straßenausbaupauschalen nur an Gemeinden fließen, die die Straßenausbaubeiträge als Finanzierungsquelle bei langfristiger Betrachtung tatsächlich genutzt hatten oder unmittelbar nutzen wollten (Art. 13h Abs. 3 BayFAG). Sie mussten bis spätestens 11. April 2018 eine Satzung nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG (Satzung für einmalige Beiträge) oder Art. 5 b Abs. 1 KAG (Satzung für wiederkehrende Beiträge) in der bis 31. Dezember 2017 geltenden Fassung erlassen und diese nicht wieder aufgehoben haben (Art. 13h Abs. 3 Nr. 1 BayFAG). Eine Satzung gilt als erlassen, wenn der Gemeinderat den Satzungsbeschluss gefasst hat und die Satzung bekannt gemacht wurde. Ausreichend ist, wenn die Satzung einen Teil des Gemeindegebiets umfasst. Eine Gemeinde, die ihre Satzung bis zum 11. April 2018 wieder aufgehoben hatte, erfüllt jedoch die Voraussetzungen nicht. Eine Aufhebung nach dem 11. April 2018 ist jedoch unschädlich.

Als weitere kumulative Voraussetzung müssen die Gemeinden in den Jahren 2008 bis 2017 für eine beitragsfähige Maßnahme Straßenausbaubeiträge oder Vorauszahlungen hierauf  erhoben haben d.h. der Gemeinde müssen in diesen Zeitraum die Beiträge tatsächlich zugeflossen sein (Art. 13h Abs. 3 Nr. 2 a BayFAG). Soweit noch keine Beiträge erhoben wurden, reicht es aus, dass die Gemeinden im der  Rechtsaufsichtsbehörde nach Art. 65 Abs. 2 GO spätestens am 11. April 2018 zuletzt vorgelegten Haushaltsplan einschließlich zugehöriger mittelfristiger Finanzplanung Straßenausbaubeiträge oder Vorauszahlungen veranschlagt haben (Art. 13h Abs. 3 Nr. 2 b BayFAG). Es müssen demnach der Gemeinde entweder entsprechende Einnahmen in dem Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2017 zugeflossen sein oder die Gemeinde muss entsprechende Einnahmen zumindest im Haushaltsplan einschließlich zugehöriger mittelfristiger Finanzplanung veranschlagt haben.

Maßgeblich ist der letzte Haushaltsplan, der der Rechtsaufsichtsbehörde nach Art 65 Abs. 2 GO spätestens bis 11. April 2018 vorgelegt wurde. Nach den Vorlagefristen des Art 65 Abs. 2 GO müsste dies der Haushalt von 2018 sein. Zum Teil war jedoch am Stichtag 11. April 2018 erst der von 2017 vorgelegt. Waren die Einnahmen im letzten vorgelegten Haushalt nicht mehr veranschlagt, reicht eine Veranschlagung in einem früheren Haushalt nicht aus. Sofern die Gemeinde jedoch die Beiträge bis 31.Dezember 2017 festgesetzt und eingenommen hat, ist die erste Alternative erfüllt. Die Frage der Wirksamkeit des Haushaltsplans (als Bestandteil der gemeindlichen Haushaltssatzung) spielt dabei keine Rolle. Ein Haushaltsplan, der nach dem 11. April 2018 vorgelegt wurde, ist nicht berücksichtigungsfähig.

Nach Art 13 Abs. 4 BayFAG wird in den Jahren 2019 bis 2021 für die Gemeinden, die eine Straßenausbaubeitragssatzung erlassen  und im Zeitraum von 2008 bis 2017 Beitragseinnahmen hatten, ein Sondertopf mit jährlich abschmelzenden Anteilen von 35% im Jahr 2019, 25% im Jahr 2020 und 15% im Jahr 2021 gebildet, der nach dem Verhältnis der in den Jahren 2008 bis 2017 von den Gemeinden durchschnittlich erhobenen Einnahmen aus Straßenausbaubeiträgen einschließlich Vorauszahlungen hierauf, bereinigt um Rückzahlungen verteilt wird. Dabei werden nur Gemeinden einbezogen, die die Voraussetzungen des Art 13h Abs. 3 Nr. 1 BayFAG erfüllen, d.h. diese Gemeinden müssen die Beiträge vereinnahmt und nicht nur veranschlagt haben. Sofern die Rückzahlungen die Einnahmen übersteigen, steht der Gemeinde nur ein Anteil zu, der nach der Siedlungsfläche verteilt wird.

Der weitere Anteil von 65% im Jahr 2019 wird auf die Gemeinden, die die Voraussetzungen nach Art. 13h Abs. 3 BayFAG erfüllen, nach der Siedlungsfläche verteilt.

Im Jahr 2020 wird der Anteil von 75% auf alle Gemeinden nach der Siedlungsfläche verteilt, unabhängig davon ob sie eine Straßenausbaubeitragssatzung hatten.

Im Jahr 2021 steigt der Anteil auf 85% für alle Gemeinden.

Ab dem Jahr 2022 werden alle Finanzmittel für die Straßenausbaupauschalen nach der Siedlungsfläche auf alle Gemeinden verteilt.

Mindestbetrag für kleine Gemeinden

Soweit die berechneten Straßenausbaupauschalen nach Art. 13 Abs. 2 oder Abs. 4 BayFAG einen Mindestbetrag von 10000€ unterschreiten, werden sie auf den Mindestbetrag erhöht; die hierfür erforderlichen Mittel werden der für die Straßenausbaupauschalen zur Verfügung stehenden Finanzmasse vorweg entnommen (Art. 13 Abs. 5 BayFAG). Im Jahr 2019 wird der Mindestbetrag nur Gemeinden gewährt, die die Voraussetzungen nach Art. 13h Abs. 3 BayFAG erfüllen. Ab 2020 gilt die Mindestregelung für alle Gemeinden.

Vollzugsvorschriften für die Jahre 2019 bis 2021

Die Gemeinden haben Angaben über das Vorliegen der Voraussetzungen nach Art. 13h Abs. 3 BayFAG und die Höhe der  berücksichtigungsfähigen Straßenausbaubeiträge einschließlich Vorauszahlungen hierauf und der geleisteten Rückzahlungen in den Jahren 2008 bis 2017  nach Art 13h Abs. 4 BayFAG zu machen. In § 15 Abs. 2 Satz 1 FAGDV ist geregelt, dass die entsprechenden Angaben von den Gemeinden fristgerecht (als Frist ist ein Tag vorgesehen, der ca. sechs Wochen nach dem voraussichtlichen Tag der Verkündung des Finanzausgleichgesetzes 2019 liegt) an die örtlich zuständige Regierung zu übermitteln sind. Es ist vorgesehen, für die Angaben ein Formblatt zur Verfügung zu stellen, das die Gemeinden dann zu verwenden haben. Nach Ablauf der Frist eingehende Angaben der Gemeinden werden nur noch bei der Festsetzung der Straßenausbaupauschalen der jeweiligen Folgejahre in dem in diesen Jahren maßgebenden Umfang berücksichtigt (§ 15 Abs. 2 Satz 3 FAGDV). Somit können bei einer Vorlage der vollständigen Angaben zwar erst nach Fristablauf, jedoch noch im Jahr 2019, diese bei der Festsetzung der Straßenausbaupauschalen der Jahre 2020 und 2021 berücksichtigt werden. Verspätet eingegangene Angaben sind jedoch nicht von der Regelung  nach § 15 Abs. 3 FAGDV über eine nachträgliche Berichtigung erfasst.

Die jeweils zuständige Regierung prüft die Angaben auf Plausibilität und fordert bei Bedarf sowie stichprobenweise weitergehende Unterlagen zum Nachweis an. Die Gemeinden haben die angeforderten weitergehenden Unterlagen innerhalb der im Einzelfall gesetzten Frist der jeweils örtlich zuständigen Regierung einzureichen. Für eine verspätete Vorlage gilt § 15 Abs. 2 Satz 3 FAGDV entsprechend, mit der Folge, dass diese nur noch bei den Straßenausbaupauschalen der Folgejahre in dem in diesen Jahren maßgeblichen Umfang berücksichtigt werden. Da in diesen Fällen jedoch fristgerechte Angaben nach § 15 Abs. 2 Satz 1 FAGDV vorliegen, besteht bei der entsprechenden Anwendung von § 15 Abs. 2 Satz 3 FAGDV ein Ermessensspielraum im Vollzug. So kann in solchen Fällen im Jahr 2019 eine Straßenausbaupauschale auf Basis der zweifelsfrei dargelegten Angaben gewährt werden, sofern die Voraussetzungen für den Erhalt der Straßenausbaupauschale nach Art 13h Abs. 3 BayFAG zweifelsfrei erfüllt sind und lediglich Ungewissheiten über die Höhe der zu berücksichtigenden Einnahmen bestehen. Bei der Festsetzung der Straßenausbaupauschale können nur die zweifelsfrei dargelegten Einnahmen berücksichtigt werden. Verspätet eingegangene Nachweise können somit nicht nach § 15 Abs. 3 FAGDV nachträglich berücksichtigt werden, sondern nur noch bei der Festsetzung der Straßenausbaupauschalen der Folgejahre (LT-Drucksache 18/345 S.30).

Die Regierungen leiten dem nach § 22 Abs. 1 Satz 1 FAGDV zuständigen Landesamt für Statistik für die Gemeinden ihres Zuständigkeitsbereichs eine zusammengefasste Bestätigung über das Vorliegen der der im Jahr 2019 maßgebenden Voraussetzungen nach Art 13h Abs. 3 BayFAG und über die für die Verteilung der pauschalen Zuweisungen maßgebende Höhe der Einnahmen nach Art 13h Abs. 4 BayFAG bis zum Ablauf des 10. Oktober 2019 zu.

Werden die nach Art 13h Abs. 4 BayFAG maßgebenden Einnahmen oder Rückzahlungen nachträglich berichtigt, wird fiktiv berechnet, welche Straßenausbaupauschale die betroffene Gemeinde für die jeweiligen Jahre bei Verwendung der zutreffenden Werte erhalten hätte. Der sich danach ergebende zusammengerechnete Korrekturbetrag wird der bei der betroffenen Gemeinde durch Hinzurechnung zu oder Abzug von der Straßenausbaupauschale des auf die Berichtigung folgenden Jahres ausgeglichen (§ 15 Abs. 3 FAGDV). Diese Vorschrift betrifft Berichtungen bei der Verteilung nach Art 13h Abs. 4 BayFAG in den Jahren 2019 bis 2021.

Auszahlung der Straßenausbaupauschalen

Die Straßenausbaupauschalen werden jeweils zum 1. Juli ausbezahlt. Für das Jahr 2019 wurde der Auszahlungstermin auf den 15. Dezember 2019 festgelegt (§ 15 Abs. 4 FAGDV).